Обзор подготовлен при поддержке

Церен Церенов: Многие ИТ-разработчики некритически заимствуют общепризнанные стандарты из области управления информатизацией предприятий

Информатизация органов государственной власти в 2004 г. получила новый импульс в связи с реализацией первого этапа административной реформы и развитием процессов создания элементов «электронного правительства». При этом изменилось само понимание ФЦП «Электронная Россия» как программы, которая в первую очередь направлена на создание возможностей для применения ИКТ в деятельности органов государственной власти всех уровней и местного самоуправления. О направлениях информатизации и разработке стандартов электронного взаимодействия в органах государственной власти, реализации ФЦП «Электронная Россия» и ее регионального компонента СNews рассказал Церен Церенов, заместитель директора департамента корпоративного управления и новой экономики министерства экономического развития и торговли РФ.

СNews: В 2004 году процессы информатизации госструктур получили новое развитие в связи с перестройкой структуры федеральных органов госвласти и рядом представленных в правительство концепций, призванных канализировать и направить процессы использования ИКТ в единое русло. Можно ли говорить о том, что в 2004 году появились новые приоритетные сферы и проблемы развития ИТ в госструктурах?

Церен Церенов: Да, можно говорить. Появилась сфера архитектуры электронного государства как отражение необходимости унифицировать требования к информационным системам поддержки государственного управления в целях обеспечения защиты интересов не только чиновников, но и граждан, а также обеспечения взаимодействия информационных систем разных поставщиков и ведомств между собой.

СNews: Как в эти процессы вписываются ИТ-направления, которые министерство экономического развития и торговли реализовывало в рамках ФЦП «Электронная Россия» и других программ?

Церен Церенов: Они не «вписываются», наоборот, появление этих процессов как раз было инициировано в рамках работ по ФЦП «Электронная Россия».

СNews: В декабре 2004 г. была представлена новая редакция федеральной целевой программы «Электронная Россия». Какое место займет обновленная «Электронная Россия» в программах развития ИКТ в России?

Церен Церенов: Изменилось само понимание программы. Если раньше считалось, что в программе выделяются деньги на информатизацию государства, то сейчас программа обеспечивает лишь общую минимальную инфраструктуру, а главная ее часть — создание условий для полномасштабного применения ИКТ в деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Судите по цифрам: в 2004 г. 1,7 млрд. рублей прошло через программу, а 50 млрд. — через бюджеты информатизации. Программа — это, прежде всего, исследовательская и координационная работа.

СNews: Насколько изменилось содержание программы и сферы ответственности основных государственных заказчиков программы, в частности, министерства экономического развития и торговли РФ?

Церен Церенов: Содержание программы в целом не изменилось, а МЭРиТ больше внимания начало уделять вопросам стандартизации. Фактически, все проекты МЭРиТ носят характер «пилотных», на которых создаются и апробируются проекты стандартов для архитектуры электронного государства. Эти стандарты будут потом применяться в десятках и сотнях аналогичных проектов, финансирование которых будет осуществляться из бюджетов информатизации, а не из самой программы.

СNews: Можно ли говорить о корректировке ее основных направлений и, если «да», то каких?

Церен Церенов: Основные направления программы остались прежними, корректируются средства их реализации — на базе полученного в первые два года опыта.

СNews: Какова роль обновленной «Электронной России» в создании элементов электронного правительства?

Церен Церенов: Эта роль определяющая. Правда, мы бы предпочли говорить не только о правительстве (исполнительной власти), но и обо всех ветвях власти — электронном государстве. Сейчас уточняются требования к элементам электронного государства (а именно — электронному административному учету, электронному администрированию, электронному доступу граждан к информации государства, а также к электронному аудиту), далее эти требования будут применяться ко всем информационным системам поддержки государственного управления.

СNews: Правильно ли утверждать, что это направление становится в программе основным?

Церен Церенов: Вообще, в сфере развития информационно-коммуникационных технологий можно выделить три сферы: промышленная политика (развитие связи и телекоммуникаций, развитие рынка ИТ), социально-экономическая политика (проблемы доступа граждан к интернету, реформирование информационных отношений, обеспечение электронной коммерции и т.д.) и сфера электронного государства (обеспечение государственного управления с помощью средств ИКТ). Формально в программе присутствуют все три направления. Но основное внимание сейчас уделяется именно проблематике электронного государства, туда направлено основное финансирование. Нельзя сказать, что ничего в стране не делается в других двух сферах, — но это делается преимущественно не за счет средств программы. МЭРиТ будет изменять такую ситуацию «примата государства» в этой сфере и планирует несколько НИОКР на 2005 год, не связанных непосредственно с темой электронного государства.

СNews: В связи с такой постановкой проблемы — какие основные задачи в сфере использования ИТ в органах госвласти становятся наиболее значимыми?

Церен Церенов: Наиболее значимыми в связи с проведением административной реформы становятся задачи:

1. обеспечения электронного, а не бумажного учета — документов, населения, недвижимости, пенсий и т.д. Официальные учетные записи должны существовать не в бумажных картотеках, а в электронной форме. Это требует изменения и в нормативной базе, и в архитектуре информационных систем, обеспечивающих электронный учет;
2. обеспечение электронного администрирования, когда госслужащие используют электронные системы для выполнения рутинных процедур принятия и фиксации решений в своей работе, то есть их деятельность направляется электронными административными регламентами, а не просто административными регламентами. Фактически, речь идет об административном реинжинириге с использованием информационных технологий. Сразу оговоримся: административный реинжиниринг не полностью тождественен бизнес-реинжинирингу, ибо государство не во всех своих аспектах похоже на корпорации;
3. обеспечения электронного доступа граждан к информации государства через интернет. Для этого нужно не только определить, какая информация государства должна быть доступна гражданам, а какая должна оставаться секретной (по опыту передовых западных стран, секретной должна быть разве что информация о работе спецслужб, ведь даже персональная информация о гражданах, которая попала в государство, является далее открытой и может быть доступна гражданам), затем создать инфраструктуру по обеспечению доступа (поиска и получения заверенных государством выписок) информации через интернет, но, кроме того, изменить сами информационные системы государства, чтобы они принципиально могли быть доступны извне. Это крайне трудная задача, ибо политически одновременно стоит задача раскрыть информацию государства гражданам как можно полнее, и наоборот — закрыть секретную информацию как можно сильнее, вплоть до создания отдельной от интернета государственной «безопасной» интранет-сети;
4. обеспечения аудита информационных систем государства с соблюдением требований архитектуры электронного государства. Это может быть и частный аудит (по примеру Банка России, который аудируют частные компании, ежегодно выбираемые по конкурсу).

СNews: Все больше инициатив появляется в рамках «Электронной России». Какие формы распространения этих инициатив, на ваш взгляд, следует развивать?

Церен Церенов: Прежде всего, результаты этих инициатив должны быть оформлены в виде наборов стандартов и методических рекомендаций по их использованию. А стандарты должны проходить общественное обсуждение. Это даст некоторую критическую массу специалистов, знакомых с существом обсуждаемых вопросов, что и позволяет надеяться на массовую реализацию идей «Электронной России».

СNews: Целесообразно ли создание открытого/публичного Центра компетенции по «магистральным» направлениям и передаче опыта реализации ключевых пилотных проектов программы «Электронная Россия»?

Церен Церенов: Да, и это будет делаться, хотя формы такой работы будут уточняться. Уж больно низка эффективность существующих центров компетенции, которых успели насоздавать во многих других программах. Мы предложим иные формы передачи опыта реализации пилотных проектов, опирающиеся на саморегулирование сообщества. Прежде всего, этот опыт будет фиксирован в стандартах, которые смогут использовать любые желающие. Кроме того, мы планируем предоставить под свободными лицензиями все результаты работ по проектам «Электронной России».

СNews: Насколько эффективны действующие механизмы согласования и корректировки ФЦП «Электронная Россия» и других программ, включающих ИКТ-компоненту в свете провозглашенного перехода на программно-целевое финансирование?

Церен Церенов: Действующие механизмы согласования и корректировки ФЦП «Электронная Россия» не более и не менее эффективны, нежели в любых других ФЦП. Понятно, что процесс дележки денег бюджета между ведомствами всегда труден. Программно-целевое финансирование тут вообще ни при чем, ибо в любых ФЦП, в том числе и в «Электронной России», формулировки достаточно абстрактны, чтобы включать любые их трактовки.

СNews: Высказывались мнения в пользу создания механизма ежегодной корректировки. Целесообразно ли вводить такой механизм, и, если «да», то как он должен работать?

Церен Церенов: Какой бы ни был механизм корректировки, он от одних округлых формулировок будет приводить к другим, не менее округлым. Поэтому пользы от ежегодного пересмотра программы может быть немного. Другое дело, что бюджетирование — процесс ежегодный, и от него никуда нельзя уйти. Вот в рамках этого проекта и будут проходить все содержательные корректировки.

СNews: Используется ли при разработке стратегии «Электронной России», мировой опыт IT-Governance, сконцентрированный в таких общепризнанных стандартах управления ИС, как, например, CobiT? Если используется, то как и почему в проектах «Электронной России» практически не обозначены конечные цели, выгоды, выраженные в конкретных цифрах, и сквозная логика по их достижению?

Церен Церенов: К сожалению, многие ИТ-разработчики некритически заимствуют общепризнанные стандарты из области управления информатизацией предприятий, в том числе и CobiT. Не забывайте, что мы с вами разговариваем о государстве, а государство совсем не похоже на предприятие во многих аспектах. Поэтому мы часто не можем даже принять выполненные работы, если обнаруживаем в них «рост конкурентоспособности государственного управления» или «оптимальная цена на государственные услуги» при полном забвении того факта, что это само государство навязало эти «услуги». Увы, нам самим приходится разрабатывать стандарты, аналогичные CobiT, но адаптированные именно к практике администрирования, а не предпринимательства.

СNews: В своем интервью для Обзора 2003 г. вы заявили, что министерство экономического развития и торговли Российской Федерации к 2006 году собирается стать ведомством, где максимально используются информационные технологии. Насколько удалось приблизиться к решению этой задачи?

Церен Церенов: Да, за прошедший год удалось сделать многое. Мы не будем хвастаться «электронной бухгалтерией», «электронными кадрами» и внедренным «электронным документооборотом» — по нынешним временам это не достижение, это делают у себя даже небольшие фирмы. Но у нас разработана система лицензирования внешнеторговой деятельности, которая вступит в строй в начале следующего года, да и собственно работа с подрядчиками по госзаказам министерства ведется через портал управления проектами. Кстати, само управление проектами «Электронной России» в министерстве аттестовано на стандарт управления качеством ISO-9000, впервые в практике федеральных органов власти.

СNews: Какие направления использования ИТ в министерстве развиваются и поддерживаются в качестве первоочередных? Каковы планы на 2005–2006 годы?

Церен Церенов: В качестве первоочередных развиваются направления предоставления огромной информации, проходящей через министерство, гражданам. Уже работает экономический портал, скоро заработает портал по госзакупкам, входящим в сферу ответственности министерства, в 2005 году будут проведены модификации информационных систем поддержки государственного управления, использующиеся в министерстве, чтобы иметь возможность коммуникации с аналогичными системами из других ведомств, а также быть готовыми для выполнения требований готовящихся законов о доступе граждан к информации государства (конечно, с выполнением требований также готовящегося законопроекта «О служебной тайне»).

СNews: В прошлом году глава министерства экономического развития и торговли заявил о возможном создании Совета CIO органов государственной власти. Как вы видите дальнейшее развитие и перспективы этой идеи?

Церен Церенов: В конце 2004 г. проходила конференция «CIO. Госсектор 2004», где активно обсуждался этот вопрос. Увы, сообщества CIO пока что не существует, и Совет CIO будет отражать мнение только небольшой группы людей. Мы считаем, что перед созданием Совета CIO нужно объединить всех CIO идеями по созданию электронного государства, тогда и Совет CIO будет естественной формой организации сообщества заинтересованных специалистов. А пока членство в Совете будет рассматриваться CIO только как возможность получить финансирование из какого-нибудь бюджета для его проектов (называя их «пилотными», «архиважными», «социально-значимыми» — как угодно), этот орган не нужен. Мы обязательно создадим Совет CIO, но только тогда, когда люди будут понимать, что даст им членство в такой организации, кроме лоббирования бюджетов для их проектов.

СNews: В прошлом году сотрудничество «Электронной России» и «Электронной Москвы» не сложилось — «Электронная Москва» так и не получила денег на совместные проекты от «Электронной России». Изменится ли это положение в 2005 году?

Церен Церенов: Это зависит не столько от «Электронной России», сколько от «Электронной Москвы». Насколько нам известно, «Электронная Москва» не страдает от отсутствия денег. Мы готовы принять участие в тех проектах, результаты которых будут значимы для всей страны, а не только для Москвы. Но пока нам не предлагалось профинансировать такие московские проекты.

СNews: Как идет сотрудничество в рамках «Электронной России» с другими региональными программами информатизации?

Церен Церенов: Значительная часть средств «Электронной России» уходит на реализацию «пилотных» проектов в регионах. Мало разработать стандарты, нужно еще, чтобы была доказана их работоспособность. А информационные системы поддержки государственного управления работают отнюдь не только в федеральных органах власти. Регионы присылают нам свои предложения, мы их удовлетворяем. Хочется пожаловаться на то, что региональные власти путают «Электронную Россию» с еще одним кошельком, из которого можно брать деньги на любые их проекты по информатизации. Повторюсь: деньги будут даваться только на те проекты, выполнение которых дает что-то для всей страны, прежде всего, на проекты, связанные с созданием эффективных, открытых и понятно как модернизируемых стандартов электронного государства.

СNews: Какие регионы наиболее интенсивно работали с «Электронной Россией» по совместным проектам в 2004 году?

Церен Церенов: Особенно активны были республики в составе России — Чувашия, Мордовия и т.д.

СNews: Будет ли руководство «Электронной России» стимулировать к сотрудничеству наиболее отсталые в плане информатизации властей регионы?

Церен Церенов: Сотрудничество вполне возможно: мы готовы финансировать «пилотные» проекты по внедрению новых стандартов в «отсталых» регионах. Это будет такой «стресс-тест»: уж если там эти стандарты заработают и будут полезны, то в регионах-передовиках — и подавно.

СNews: Какая проблема представляется сегодня самой главной в рамках ФЦП «Электронная Россия»?

Церен Церенов: Отношение к государству как к большой корпорации. Специалисты по информационным технологиям приходят и рассказывают чиновникам по всей стране, как государству стать еще больше, контролировать общество еще жестче, да еще и успешно конкурировать между собой. Это самая большая проблема: каким образом изменить сознание людей, ибо «клиентский подход» специалистов по информационным технологиям сдерживается у их клиентов из частного сектора конкуренцией, а в государстве он не сдерживается практически ничем. Поэтому нужно как-то внедрить в сознание людей понимание, что их истинными клиентами являются не чиновники, а граждане. Увы, пока мы не понимаем, как это сделать: вся система образования в области информационных технологий воспитывает уважение к тому, кто платит деньги. Государству деньги платят граждане, но «айтишники» путают их с чиновниками, которые потом эти деньги граждан распределяют, — в результате требования чиновников выполняются неукоснительно в ущерб интересам граждан. Мы работаем над этой проблемой.

СNews: Одно из приоритетных направлений развития «Электронной России» и использования ИКТ в органах государственной власти — это переход на «электронный документооборот». Как будет развиваться и поддерживаться это направление?

Церен Церенов: Мы бы говорили о переходе на безбумажные технологии. Не весь «оборот» в органах государственной власти — это оборот документов. Взять хотя бы проблему реестров учета: документы порождаются как выписки из учетных записей, и проблемы возникают там и тогда, когда эти документы-выписки путают с самими выписками. Так, на заре рынка ценных бумаг путали свидетельства о наличии акций на счету и собственно бумажные акции на бланках. Вы удивитесь, но сейчас то же самое происходит в государстве: и чиновники, и «айтишники» массово путают лицензию как право заниматься какой-то деятельностью, зафиксированное в (электронном) реестре уполномоченного министерства, и (бумажное) свидетельство о таком праве. Собственно, в «Электронной России» сейчас в разгаре теоретическая дискуссия о месте и роли документооборота в электронном административном учете и электронном администрировании. Практический выход из этой дискуссии ожидается в виде стандартов по данному вопросу.

СNews: Какова позиция министерства экономического развития и торговли РФ по вопросу введения электронных административных регламентов?

Церен Церенов: Позиция тверда: их нужно вводить. Другое дело, что сейчас даже использование калькуляторов дает людям повод называть регламенты «электронными». Мы считаем, что электронные регламенты подразумевают официальную фиксацию управленческих решений в электронной форме. При таком подходе многие сегодняшние проекты информатизации превращаются в проекты «содействия бумажным регламентам», имеют не официальную, а справочную природу. Министерство имеет твердую позицию внедрять настоящие электронные административные регламенты, а не их суррогаты, где ИКТ используется справочным, а не официальным образом.

СNews: Можно ли ожидать продолжения развития направлений «телемедицина» и «дистанционное образование» в рамках «Электронной России»? Если «да», то в каких формах это будет происходить, учитывая заинтересованность других сторон — Минобрнауки России и медицинских учреждений?

Церен Церенов: Да, можно ожидать такого продолжения. Прежде всего, «Электронная Россия» была бы заинтересована в создании условий для развития рынка частных инициатив в этих направлениях. Для этого мы бы поддерживали процессы стандартизации в этих отраслях — где есть стандарты, там есть и рынок. Понятно, что в данном случае речь идет, в том числе, о проектах по локализации международных стандартов.

CNews: Спасибо.