До межведомственных СЭД пока далеко
Постепенная эволюция и развитие современных государственных структур в России отличается постоянным ростом оснащенности системами электронного документооборота (СЭД). В настоящее время федеральные министерства и ведомства активно используют новейшие информационные технологии. Внедрение СЭД, наряду с другими изменениями, позволяет говорить о высокой степени модернизации и преодолении традиционной технологической и информационной отсталости. Согласно Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти, до 2010 года внедрение СЭД планируется во всех федеральных органах государственной власти, в том числе и на межведомственном уровне. Намечен перевод более 70% всего объема документов в электронный вид. Межведомственная интеграция и СЭД В современной России на государственном уровне провозглашается политика постепенной интеграции работы различных государственных служб и ведомств, необходимой для большей координации и сближения их деятельности, формирования и выработки общих доктрин и стратегий государственного развития, механизма управления объединенными ресурсами. Главной преследуемой целью является повышение стабильности глобальных и внутриведомственных систем управления, создание более широких возможностей контроля, обеспечение безопасности, формирование новых форм отношений и сотрудничества. В связи с этим все более актуальным и важным является налаживание и развитие системы электронного межведомственного взаимодействия, с появлением которой связывают возникновение качественно нового состояния государственного управления и межведомственной консолидации. Информационная система, обслуживающая взаимодействие различных ведомств в области государственного управления — один из важнейших ресурсов государственной власти, позволяющий влиять на роли и статусы субъектов управления. Она должна обладать свойствами полноты, достаточности и достоверности. С наличием электронных средств передачи информации связывают возможности:
Эффективность решения этих задач, в свою очередь, зависит от способности информационной системы тиражировать, быстро распространять, обновлять информацию, сохранять смысл сообщений при их передаче и др.. От качества модели передачи и хранения информации напрямую зависит информационная емкость всей государственной системы и ее оперативные способности. Процесс интеграции в государственных структурах часто связан с сопротивлением, противодействием различных ведомственных сил, выступающих против передачи отдельных функций и прерогатив ведомственной компетенции. Есть и другие негативные факторы, препятствующие расширению использования межведомственных СЭД. Тем не менее, по мнению большинства экспертов, существуют две основные причины, в связи с которыми межведомственное электронное взаимодействие в масштабах государства пока еще не налажено. Это отсутствие закона, уравнивающего права электронного и бумажного документа, и отсутствие единых стандартов и регламентов информационного обмена. Как уравнять права бумажного и электронного документа Использование электронного документа наравне с бумажным требует не только технического, но и, прежде всего, организационно — правового обеспечения. Несмотря на урегулирование общих положений о документах в электронной форме и утверждение государственных стандартов на цифровую электронную подпись, не решены многие вопросы, что крайне затрудняет распространение электронного документооборота. В первую очередь, необходимо закрепление на законодательном уровне норм, касающихся электронного документооборота, и приравнивание его к бумажному. Юридические требования, предписывающие использование традиционных бумажных документов, представляют собой основное препятствие внедрению новейших средств передачи данных. В соответствии с современным законодательством РФ, можно говорить о следующих требованиях, нарушение которых влияет на придание электронному документу юридической силы:
Таким образом, основные требования российского права, влияющие на юридическую силу документа, — это присутствие в документе необходимых реквизитов и правомочность источника документа. В соответствии с законом «Об электронной цифровой подписи» органы государственной власти различных уровней могут использовать для подписания своих документов электронные цифровые подписи (ЭЦП). Более того, порядок организации выдачи сертификатов ключей подписей уполномоченных лиц органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно. На них не распространяются те правила, которые установлены для удостоверяющих центров корпоративных систем. В настоящее время пользователь, получивший ЭЦП в корпоративной информационной системе государственных органов, не сможет использовать ее, например, для подписания какого-либо документа с его последующей передачей через информационную систему общего пользования, поскольку он не будет иметь юридической силы. В определенной степени, сложности с применением Закона связаны с тем, что ЭЦП в нем определена как реквизит электронного документа, а нормативных положений об электронном документе нет. То есть вообще строго не определено, документирована информация или нет, если она представлена в электронном виде. Тем не менее, во многих областях деятельности, например, в биржевом и банковском секторе, сформирована правовая культура работы с электронной подписью. Эта проблема в определенном отношении исчерпывается Гражданским Кодексом, в соответствии с которым, по соглашению сторон, наряду с собственноручной подписью можно использовать ее аналог, в том числе, и электронную подпись, которую в данном случае называют аутентифицирующим кодом. По этой схеме работают многие внутрикорпоративные системы, платежные организации и т.д. В частности, именно схему с аутентифицирующим кодом использует Центробанк России в своей платежной системе. Интересен также опыт внедрения СЭД в Федеральной налоговой службе России. Вопрос с достоверностью электронного образа бумажного документа, ввиду отсутствия законов об электронном документе и об ЭЦП (проект начали реализовывать в 2000 году), решался следующим образом. В стандартах, определяющих понятие «документ», выбрали определение «дубликат» (повторный экземпляр подлинника документа, имеющий юридическую силу) и приняли за основу, что электронный документ является «дубликатом» бумажного. Таким образом, электронный документ становится реальным документом, имеющим юридическую силу. Определенно можно сказать, что государственные службы и ведомства стоят на пути решения задач использования электронных документов. Для этого необходимо внесение поправок в Закон и другие нормативные акты. Однако осуществлять эти действия необходимо параллельно с совершенствованием практики применения электронного документооборота в органах государственной власти. Приоритет единых стандартов и регламентов информационного обмена Стандарты и регламенты информационного обмена выполняют особую функцию в процессе межведомственной интеграции. Они представляют собой, прежде всего, инструмент коммуникации во взаимоотношениях ведомственных структур, как между собой, так и с обществом, управляющих и управляемых. Поэтому они должны учитывать как особенности решения внутриведомственных коммуникационных задач, так и ориентироваться на приоритет единой формы обмена информационными данными. Для успешного функционирования системы информационного обмена также необходимо гарантированное обеспечение доступа к необходимой информации (в рамках концепции государственной безопасности), пользование информационными банками данных различных государственных служб и ведомств. На основе объединения государственных информационных ресурсов могут формироваться производные высокотехнологичные продукты, такие как система персонального учета населения, регистры прав собственности и имущества и т. д. В настоящее время многие страны мира (США, Канада, Великобритания, Германия, Австралия и др.) достаточно успешно продолжают работу по реализации концепции архитектуры «электронного государства». На основе инновационного использования последних достижений информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в масштабах всего государства проводится политика использования единых информационных методологий и стандартов, гарантирующих разработку совместимых, тиражируемых, масштабируемых решений. В России действует новая редакция Федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», охватывающая все три ветви власти и включающая методологию использования ИКТ органами государственной власти, общие архитектурные принципы, систему стандартов. Помимо ФЦП «Электронная Россия» в нашей стране на федеральном уровне выполняется большое количество других государственных программ, в том числе федеральных целевых, ведомственных целевых (последние — с 2006 года) программ с ИКТ-компонентами. (Во многих субъектах Федерации ситуация та же — в них действуют региональные программы информатизации.) Первоочередные задачи подобных программ — разработка концептуальных архитектурных ИКТ-решений, реализующих задачи административной реформы, и их практическая отработка на примере комплексных пилотных проектов. Минэкономразвития России уже запущен ряд межведомственных проектов, на примере которых отрабатывается механизм взаимодействия различных министерств и ведомств. Например, проект по возврату НДС. Есть целый ряд проектов, в рамках которых были достигнуты сравнительно высокие показатели в области информационных взаимодействий, оказания услуг населению, автоматизации внутренних ведомственных процессов. Однако подавляющее число внедренных систем спроектировано без учета единой функциональной модели государственной деятельности. При анализе используемых систем автоматизации государственной деятельности нельзя не отметить разобщенность систем в плане технологических и функциональных стандартов. Некоторые специалисты отмечают и другие негативные моменты1:
В существующих условиях затруднительно эффективно реализовывать федеральные целевые программы по автоматизации деятельности органов власти, поскольку отсутствует единая система стандартов и регламентов, регулирующая данную область. Общефедеральные программы, реализуемые в данных условиях, неизменно будут обладать следующими характеристиками:
Во избежание обозначенных рисков, необходимо создать единую систему регламентов и стандартов, которые будут иметь определяющее значение при выборе технологий, приложений и методов в проектах внедрения СЭД. Такая координация необходима, поскольку неконтролируемое развитие локально внедренных систем неизбежно приведет к возникновению конфликтов в информационной и функциональной инфраструктуре государства. Многочисленные исследования опыта внедрения СЭД подтверждают, что глобальный процесс преобразований современного государства идет в тесной связи с распространением передовых информационных технологий и постоянным совершенствованием коммуникаций. Тем не менее, в переходных условиях всегда существует то или иное соотношение элементов традиционной и современной организации управления, и приоритетное значение имеют различные направления развития. В настоящее время одной из важных целей реорганизации системы подготовки, принятия и осуществления государственных решений является налаживание системы межведомственного электронного взаимодействия, постепенное уравнивание прав электронного и бумажного документа, выработка единых стандартов информационного обмена, что позволит государственным организациям шире и эффективнее использовать имеющийся информационный потенциал. 1 В. Дрожжинов, председатель правления АНО «Центр компетенции по электронному правительству. Елена Баканова / CNews |
Процесс межведомственной интеграции и организации электронного документооборота сталкивается с огромным количеством препятствий, среди которых противодействие различных ведомственных сил, выступающих против передачи отдельных функций и прерогатив ведомственной компетенции, непроработанность законодательных норм, приравнивающих электронный документ к бумажному, отсутствие единой системы регламентов и стандартов в области СЭД.
