Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

От хаоса в госучреждениях спасут е-регламенты

Отсутствие стандартов работы госучереждений и схемы межведомственных взаимодействий, безусловно, влияет на эффективность принимаемых госорганами решений. Усилить контроль функционирования и улучшить качество предоставляемых услуг позволит создание и унификация электронных административных регламентов.

Сегодня работа органов исполнительной власти регламентируется, в основном, двумя постоянными документами: положением об органе исполнительной власти и той частью плана действий правительства, которая распространяется на данное ведомство¹. Отсутствие должностных инструкций у большинства сотрудников ведомств, принимающих участие в процессах оказания госуслуг, нехватка схем взаимодействий между различными административными уровнями одного и того же органа власти, нечеткость межведомственных взаимодействий приводят к возникновению организационной неразберихи, невозможности контроля процессов принятия решений, полной бесконтрольности ценообразования государственных услуг, а также создают основу для взяточничества и коррупции. Очевидно, что для ликвидации вышеперечисленных и других негативных явлений в контексте административной реформы недостаточно только регламентировать должностные обязанности сотрудников ведомств и схемы принятия административных решений, но и эффективно контролировать их выполнение.

Задачу контроля эффективности функционирования государственных инстанций на каждом из административных уровней предполагается решить посредством внедрения электронных административных регламентов. Эксперты государственного университета Высшая школа экономики (ГУ ВШЭ) определяют административный регламент как "систему предписаний, описывающих последовательность действий и решений для органов исполнительной власти, их подразделений и должностных лиц". По сути, это является детальным описанием схемы функционирования органа власти, определяющим "технологию" его деятельности².

В данном контексте эффективность функционирования органов государственной власти определяется с помощью анализа целевых показателей и их отклонений от нормы, а также возможных причин возникновения таких отклонений. Особенность административных регламентов состоит в обособлении и детализации  административно-управленческих процессов, которые базируются на подробных описаниях форматов процессов, связывают воедино цели и задачи с ресурсами (кадровыми, финансовыми, информационными), определяют порядок исполнения полномочий и предоставления государственных услуг, а также порядок целеполагания, контроля исполнения, устанавливают режим открытости информации. Значимость административных регламентов обусловлена и возможностью измерения эффективности функционирования органов власти, что особенно важно при отсутствии рыночных механизмов определения эффективности³.

Электронные регламенты — панацея от административных проблем?

Однако само по себе введение "бумажных" административных регламентов немногим отличается от введения должностных инструкций, и не всегда позволяет эффективно контролировать выполнение административных предписаний. Анализ достигнутых показателей, равно как и отклонений от запланированных величин, постфактум не всегда возможен, кроме того, точность такого анализа зачастую сомнительна. Решить данную проблему позволяет использование электронной формы административных регламентов, которая представляет собой, согласно определению экспертов ГУ ВШЭ, "инструмент автоматизации деловых процессов органов исполнительной власти на основе их административных регламентов и современных информационно-коммуникационных технологий".

Использование информационных технологий позволяет придать административным регламентам необходимую гибкость, контролировать процессы принятия решений на уровне отдельных элементов, кроме того, возможной становится систематизация и периодизация накопленной информации и, как следствие, более глубокий факторный анализ эффективности функционирования органов государственной власти.

Очевидно, что на уровне органа госвласти в целом необходимой является упорядоченная система электронных регламентов, в основе которой должны лежать масштабные информационные системы, "пронизывающие" все административные уровни:  системы электронного документооборота ведомств (Enterprise Content Management, корпоративные информационные системы предприятий (ERP, BI, CRM).

Необходимой является также разработка административных регламентов, определяющих взаимоотношения между различными уровнями и отделами внутри ведомства в процессе принятия решений или оказания государственной услуги, которые не только задавали бы порядок следования документов от инстанции к инстанции, но и разграничивали бы индивидуальные сферы ответственности. Сюда могут быть отнесены, например, системы управления потоками работ (WorkFlow Management Systems, WFMS). Взаимоотношения между отдельными сотрудниками ведомств в процессе оказания госуслуги или принятия решений могут документироваться с помощью корпоративных почтовых систем и  интернет-мессенджеров.

На уровне конкретных сотрудников, в сферу компетенции которых входит контакт с потребителями госуслуг, электронный регламент представляет собой совокупность должностных инструкций, правил и предписаний, также он определяет альтернативные варианты действий и индивидуальную сферу ответственности. Элементами персонифицированных электронных административных регламентов  являются  системы поддержки управленческих решений, аналитические системы.

Отдельным элементом системы электронных административных регламентов является определение правил и порядка межведомственных взаимодействий в процессе принятия решений и оказания государственных услуг. 

Аналитики ГУ ВШЭ указывают, что в качестве основы электронных административных регламентов ведомств должны использоваться стандарты государственных услуг, причем необходимым является их инвентаризация и формирование систематических каталогов и реестров. Это позволит не только оптимизировать ценообразование государственных услуг, но и достичь единых стандартов в области качества, а также сделать административные процессы в ведомствах более прозрачными и понятными потребителям.

Двухступенчатая стандартизация

Очевидно, что для органов исполнительной власти, имеющих разветвленную структуру, наиболее насущным является вопрос унификации используемых электронных административных регламентов. Более того, поскольку в ходе административной реформы запланировано массовое внедрение регламентов в органах исполнительной власти, проблема унификации приобретает федеральные масштабы. По сути, унификация электронных административных регламентов в рамках одного ведомства предполагает двухступенчатую систему стандартизации административных процессов и процессов оказания государственных услуг потребителям. Так, стандартизация управленческих процессов органов государственной власти осуществляется, с одной стороны, посредством использования самих электронных регламентов, с другой - их унификацией, другими словами, приведением к единой форме, которая использовалась бы в каждом из филиалов органов исполнительной власти.

Частично унификация электронных административных регламентов может быть достигнута за счет использования в управленческих процессах филиалов органов исполнительной власти идентичных информационных систем. Однако, к сожалению, подразделения государственных ведомств используют разные формы и типы данных, что приводит к искажению процессов принятия управленческих решений и не позволяет достичь единых стандартов оказания государственных услуг. Выходом из сложившейся ситуации является введение классификаторов данных, необходимых для оказания той или иной государственной услуги. Такая классификация позволила бы унифицировать управленческие процессы в подразделениях органов госвласти уже на этапе сбора первичной информации и свела бы к нулю риски потери или искажения данных. Кроме того, необходимо принятие законопроекта о сроках и форме хранения унифицированных данных, что позволило бы в дальнейшем избежать целого ряда дополнительных затрат, как для самих ведомств, так и для потребителей государственных услуг. В качестве примеров таких законопроектов следует привести европейский Basel II и американский закон Сорбейнса-Оксли.

Важной проблемой является и регламентация взаимодействий между административными уровнями филиалов, взаимодействия филиалов с "головным" ведомством, а также взаимодействий между филиалами и головными структурами различных ведомств. Использование единых информационных систем позволяет решить данную проблему, но только отчасти — "за кадром" остаются  управленческие процессы, протекающие вне информационных систем: обсуждения, совещания–"летучки". Упомянутые переговоры чаще всего не документируются, вынесенные в процессе обсуждений решения не получают достаточного юридического обоснования, что значительно снижает прозрачность административных процессов ведомств. Очевидно, что для решения данной проблемы необходимым является использование не только информационных технологий, например, электронной почты, интернет-мессенджеров, но и телекоммуникационных решений, которые позволяли бы записывать такого рода совещания сотрудников ведомств, что, в свою очередь, должно быть закреплено законодательно.

Итак, необходимость разработки и внедрения унифицированных электронных административных регламентов не вызывает сомнения. Однако насколько быстро удастся реализовать данный проект, пока неизвестно.

Юлия Граванова / CNews

Николай Ильин: Можно говорить о наступлении в России нового этапа развития информационного общества

Информатизация органов государственной власти России вступила в новую фазу — на смену эпохе  массовых поставок оборудования пришло время разработки и внедрения крупных информационных систем, направленных не только на поддержание внутренних функций министерств и ведомств, но и на решение задач управления  страной. Об этом в интервью CNews рассказал начальник Управления информационных систем Спецсвязи ФСО России, заслуженный деятель науки РФ, доктор технических наук, профессор, генерал-лейтенант Николай Ильин.

CNews: В 2006 году завершился первый этап создания системы управления национальными проектами, которым были предусмотрены проектирование и ввод в опытную эксплуатацию первой очереди системы, включая отработку технологий информационного взаимодействия заинтересованных органов власти. Каковы итоги первого этапа?

Николай Ильин: В 2006 году введена первая очередь ГАС "Управление", которая включает в себя систему информационной поддержки управления национальными проектами. Создана система сбора информации от всех предприятий, муниципальных образований, участвующих в реализации этих проектов. Информация интегрируется в региональных информационно-аналитических центрах и по выделенным каналам связи передается в главный информационно-аналитический центр. После обработки, проверки эта информация предоставляется президенту, администрации президента, правительству, министерствам, руководителям субъектов РФ, которые участвуют в выполнении проектов.

Для реализации задач оперативного управления созданы система сбора, накопления и хранения информации, система визуализации результатов реализации проектов, система подготовки управленческих решений, система оценки общественного мнения, в т.ч. в СМИ. Система сбора информации одновременно обеспечивает оценку ее достоверности, полноты, проверку качества этой информации на всех уровнях. Развернута система видеоконференцсвязи, объединяющая все субъекты РФ и обеспечивающая проведение совещаний и видеоконференций в режиме "единого информационного окна".

Полный текст интервью