Обзор "ИТ в органах госвласти России" подготовлен

Мониторинг деятельности органов власти: инструменты контроля

Мониторинг деятельности органов власти муниципальных образований позволяет повысить уровень контроля их работы и ответственность чиновников за принимаемые решения. Это, в свою очередь, позволяет избежать необоснованного расхода бюджетных средств, повысить эффективность государственного управления, и, в конечном счете, способствует сближению государства и общества.

Создание системы оценки эффективности управления муниципальными образованиями и механизмов контроля за деятельностью этих организаций играет важную, а в ряде случаев — определяющую роль в активном формировании финансово-экономической базы крупных муниципальных образований, улучшении инвестиционного климата, создании благоприятных условий для предпринимательства, а также обеспечении прозрачности и объективности действий органов власти. Таким образом, контроль не самоцель, а инструмент, позволяющий повышать эффективность работы органов государственной власти.

Из чего складывается мониторинг

Прежде чем говорить о мониторинге развития крупного муниципального образования (КМО), стоит определиться с употреблением этого понятия. Согласно федеральному законодательству, муниципальное образование — это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. Понятие "крупное муниципальное образование" в нормативно-правовой и иной документации не встречается, поэтому крупным можно назвать любое муниципальное образование в зависимости от точки зрения специалиста по мониторингу.

Система мониторинга развития КМО включает целеполагающие задачи, приоритеты, стратегии и планы социально-экономического развития КМО, материалы и индикативные признаки, устанавливающие условия и контрольные показатели социально-экономического развития КМО, нормативно-правовые акты и научно-методические материалы, систему классификации и методик расчета показателей и индикаторов, исходные данные о текущем состоянии социально-экономического развития КМО (статистические и фактографические данные, полученные из федеральных, территориальных и муниципальных информационных систем и ресурсов), а также текущие и ретроспективные значения показателей и индикаторов состояния социально-экономического развития, показатели бюджетных расходов и финансирования и прогнозно-аналитические материалы, представляющие результаты обобщения и оценки изменения показателей социально-экономического развития КМО.

Результаты мониторинга развития КМО представляются в виде текстов, графиков, схем, таблиц и слайдов в электронной и печатной формах. Эти материалы выдаются на экран монитора автоматизированных рабочих мест (АРМ), либо рассылаются в электронной форме требуемым адресатам.

Необходимость внедрения единой системы

За годы информатизации государственных органов было создано множество ИС, обеспечивающих решение локальных и узкоспециализированных задач. Эти системы постоянно развиваются и помогают при работе с населением, сборе большого количества данных, а также упрощают работу самих органов власти и их структурных подразделений. Однако для проведения качественной оценки развития КМО ответственным органам власти приходится тратить много времени и ресурсов на ручной сбор и консолидацию данных. Аналитические системы класса Business Intelligence и сопутствующие методические наработки позволяют комплексно решить задачу автоматизированного мониторинга. Поэтому выбор, разработка и внедрение соответствующего решения являются закономерным развитием информатизации органов государственной власти.

Так, в соответствии с планом ГЦП "Электронная Москва" на 2007 год начаты работы по созданию автоматизированной информационной системы мониторинга крупного муниципального образования (АИС МКМО). Основное назначение АИС МКМО — ведение централизованного информационного ресурса мониторинга развития КМО; проведение расчетов для выявления, оценки и прогнозирования тенденций развития КМО с учетом социально-экономических факторов и обоснования необходимых мероприятий; формирование, оформление и предоставление результатов мониторинга в целях информационного обслуживания экспертов префектур, управ районов, отраслевых органов власти города и ЭУ РФ; обеспечение доступа государственных, муниципальных и других организаций к обобщенной информации мониторинга; обеспечение информационной безопасности и непрерывности мониторинга.

АИС МКМО — это возможность постоянного анализа и контроля хода реализации стратегических задач за счет оперативного обеспечения сотрудников и руководителей необходимым количеством достоверной информации и инструментом для быстрого и детального анализа данных. Целями внедрения АИС МКМО являются: уменьшение трудоемкости и сроков проведения оценки, анализа и прогноза развития КМО, формирования и подготовки отчетных материалов мониторинга; повышение качества и достоверности отчетных материалов мониторинга; повышение качества и обоснованности управленческих решений, принимаемых на основе данных мониторинга; своевременное достижение целей ПНП за счет принятия обоснованных управленческих решений.

Составные части системы мониторинга

Технологически АИС МКМО будет представлять собой многоуровневую (3 и более уровня) клиент-серверную многофункциональную систему. Она будет состоять из серверных подсистем исполнения и клиентских подсистем, обеспечивающих автоматизированное проведение мониторинга развития КМО.

Функциональная архитектура системы будет включать следующие подсистемы: сбора и хранения данных, мониторинга и анализа, регламентной отчетности, прогнозирования, администрирования, доступа через веб-клиент, информационной безопасности.

Подсистема сбора и хранения данных

Подсистема предназначена для сбора информации и формирования сводного хранилища аналитических данных. Современное ПО позволит быстро и качественно организовать извлечение данных из исходных систем, привести их к единым классификаторам, проверить на достоверность с помощью различных методик.

Интерфейс создания отчета

Кроме того, система имеет возможность как самостоятельно исправить имеющиеся ошибки, так и сообщить о них ответственному за выгрузку данных. Таким образом, можно быстро интегрировать большое количество ИС в единый информационный ресурс. Предполагается собирать данные о показателях уровня жизни, экономической базе муниципального образования, муниципальных финансов, нежилой недвижимости и землепользования, сферы услуг и городского хозяйства. Кроме того, в перспективе возможен сбор и последующий анализ обобщенных показателей эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ.

Подсистема мониторинга и анализа

Подсистема на базе архитектуры класса Business Intelligence (BI) является удобным инструментом для визуализации результатов анализа: она предоставляет расширенные возможности обработки и вывода данных, сокращает время обновления информации в отчете и создания новых отчетов до нескольких минут, позволяет формировать отчеты в разных режимах, в том числе и в диалоговом, благодаря чему пользователи смогут осуществить быстрый переход со старых систем на новую без затрат времени на переподготовку. Система класса BI уже содержит набор доступных вариантов измерений (районы, периоды, отрасли и т. п.) и численные показатели их развития, что дает возможность за несколько минут разработать новый отчет, добавляя в уже настроенный шаблон необходимые наборы данных. Функции системы позволят представить получившийся табличный отчет в любом другом формате, например, в виде графика, схемы или диаграммы.

Вид отчета

За счет использования OLAP-технологий при выводе отчетов пользователь получит возможность в любой момент уточнить какой-либо комплексный показатель, а также задать любой масштаб детализации оценок — от самого точного до общего и комплексного. Кроме того, система будет поддерживать такие функции, как срезы без ограничений и повороты отчетов, добавление и удаление показателей и измерений на ходу. Все это, в свою очередь, позволит пользователям практически без ограничений управлять данными и получать из отчетов всю неободимую информацию.

Еще одна особенность системы — наличие информационных панелей, позволяющих вывести визуальную картину оценки развития КМО по всем аспектам социально-экономического развития с возможностью детализации. Этот инструмент позволяет в кратчайшие сроки определить причины изменения того или иного показателя.

Несмотря на увеличение объема обрабатываемой информации (например, вследствие развития системы и наполнения ее данными), используемые системой функции оптимизации запросов и подсчета аналитических кубов заранее позволят получать отчеты в кратчайшие сроки — за 30 секунд максимум. Система будет обладать уникальной функциональностью, среди характеристик которой: определяемые пользователем системы группировки, анализ тенденций и многомерный интерактивный анализ. Это позволит находить и использовать скрытые зависимости в данных. В системе будет предусмотрена возможность реализации статистических функций — построения трендов различных видов (линейных, экспоненциальных, логарифмических, полиномиальных), расчета коэффициентов корреляции и эластичности для анализируемых показателей.

Подсистема регламентной отчетности

На основании любых отчетов, графиков и диаграмм всегда можно подготовить сводный документ. Подсистема регламентной отчетности предоставит пользователям возможность автоматически формировать регламентную отчетность. Кроме того, система будет поддерживать создание операционных отчетов и уведомлений. После внедрения системы и наполнения ее информацией об основных показателях социально-экономического развития КМО можно будет настроить подсистему регламентных отчетов на формирование стандартных форм, используемых как внутри органа государственной власти, так и для внешней отчетности. Редактор документов позволит создавать формы отчетов, полностью идентичные требуемым документам, добавлять, удалять или изменять их.

Регламентная отчетность

В соответствии с требованиями пользователей подсистема будет формировать и доставлять отчеты по какому-либо заданному сценарию: расписанию, запросу, приходу новых данных, достижению контрольных показателей.

Подсистема прогнозирования

Подсистема прогнозирования предназначена для формирования многовариантных прогнозов будущего развития. Функции прогнозирования и поддержки принятия решений становятся сейчас наиболее востребованными. Часто при принятии решений невозможно учесть все последствия их реализации и спрогнозировать изменения, которые они повлекут за собой. При внедрении АИС МКМО будет построена модель и выявлены скрытые связи между изменением различных показателей социально-экономического развития КМО, что позволит понять, как и на какие аспекты социально-экономического развития субъекта может повлиять то или иное решение и оценить последствия его принятия.

Подсистема будет поддерживать анализ текущего состояния, тенденций и проблем развития социально-экономических областей субъекта во временном, территориальном и прочих аспектах, а также сценарный анализ влияния изменений управляющих параметров (показатели, на которые могут оказывать влияние органы власти и управления) на изменение моделируемых показателей состояния направлений (рождаемость, смертность, доходы и расходы бюджетов, развитие предпринимательства и т. п.) в режиме "что будет, если…" и "что необходимо для того, чтобы…".

Пример графической интерпретации данных, собранных подсистемой прогнозирования

Основными пользователями подсистемы станут сотрудники федеральных и региональных органов власти. Результаты сценарных расчетов могут быть использованы в их текущей аналитической работе, а также при формировании стратегических управленческих решений по поддержке КМО (например — при формировании инвестиционной, ценовой и налоговой политики), разработке среднесрочных программ поддержки развития КМО и при оценке эффективности реализации этих программ.

Анализ динамики развития КМО позволяет найти степень влияния управляющих параметров на комплексную оценку и анализ возможностей государственного регулирования экономического развития региона. Управляющими являются те параметры модели, на которые может быть оказано воздействие со стороны органов власти и управления. Пользователь АИС МКМО получит возможность моделировать последствия применения той или иной политики для КМО на основе изменения основных показателей их деятельности, прогнозируемых поступлений в федеральный и региональный бюджет и т. п. Это позволит оценивать эффективность того или иного управленческого решения и принимать обоснованные решения в сфере государственного регулирования.

Другие подсистемы АИС МКМО

Подсистема администрирования позволит разграничить права доступа к объектам, контролировать их соблюдение и вести протокол.

Подсистема доступа через веб-клиент обеспечит соединение с централизованным хранилищем данных с использованием интернет / интранет. Пользователь сможет получить оперативный локальный или удаленный доступ к данным и инструментам анализа, готовым отчетным документам, пользовательским отчетам, справочной информации по индикаторам и показателям развития КМО.

Подсистема информационной безопасности предназначена для обеспечения защиты от несанкционированного доступа.

Задачи и перспективы

Первоочередными задачами при создании АИС МКМО являются: организация взаимодействия с участниками мониторинга, формирование и ведение централизованного информационного ресурса мониторинга, анализ материалов информационного ресурса и формирование результатов в виде отчетов установленного вида. Для решения поставленных задач в рамках выполнения работ по разработке системы планируется провести исследование технологических процессов мониторинга, спроектировать систему и ввести ее в эксплуатацию. При этом будет учтен опыт разработки прототипа системы мониторинга и анализа развития Зеленоградского округа. По результатам опытной и промышленной эксплуатации АИС МКМО может быть принято решение о доработке системы до типовой для обеспечения возможности ее тиражирования в субъектах РФ.

Мониторинг развития КМО является сложной и социально значимой задачей, требующей пристального внимания и поддержки. АИС МКМО призвана обеспечить процесс мониторинга современными ИТ. Предполагается, что внедрение системы позволит достичь оперативности, высокой точности и регулярности мониторинга, анализа и прогнозирования развития КМО. Затраты на разработку и внедрение являются оправданными, так как система позволит повысить уровень контроля за деятельностью местных органов власти, ответственности чиновников за принимаемые решения. Это должно способствовать исключению необоснованного расходования бюджетных средств и концентрации усилий государства на социально значимых мероприятиях. Повышение эффективности государственного управления, в свою очередь, должно способствовать сближению государства и общества.

Аркадий Дворкович¹, Алексей Михайлов², Евгений Ермаков / специально для CNews³