Предполагалось, что система персонального учета населения (СПУН) будет представлять собой систему взаимодействия органов государственной власти, местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций по обмену персональными данными о гражданах Российской Федерации и иностранных гражданах, временно или постоянно проживающих в Российской Федерации, на основе современных информационных технологий, а также предоставления услуг населению. Таким образом, введение персонифицированного учета и обслуживания граждан позволило бы создать систему взаимодействия государства и населения и организовать оперативный, даже онлайновый, учет и обмен персональными данными, и обеспечивать предоставление государственных услуг.

Согласно концепции, система персонального учета населения, основой которой должен был стать (единый) государственный регистр населения, содержащий идентификаторы персональных данных и первичные идентификационные данные обо всем населении страны, должна была создаваться в течение семи лет в три этапа. После одобрения Концепции СПУН в 2005 году сразу в нескольких регионах Российской Федерации начались работы по ее внедрению. В Москве, Санкт-Петербурге, Московской, Нижегородской, Калининградской, Ярославской и Новгородской областях, а также в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском автономных округах проходило тестирование государственного регистра населения.

Правозащитники против

Очевидно, что создание подобной единой системы учета населения для такой страны как Россия совершенно необходимо. На момент принятия концепции существовало более десятка различных ведомственных баз данных, но ни одна из них не давала полное представление о населении Российской Федерации, поскольку они создавались в рамках решения ведомственных задач. Кроме того, отсутствие механизмов взаимодействия баз данных между собой не позволяло представить в одной системе разрозненную информацию, в результате чего для получения одной справки человек вынужден выстаивать очереди в нескольких ведомствах.

Необходимость объединения данных, имеющихся в различных ведомствах, и послужила причиной создания Государственного регистра населения и основанной на нем Системы персонального учета населения. Благодаря СПУН государство сможет учитывать и контролировать расход средств на оказание помощи гражданам из всех бюджетных источников, руководство региона будет обладать информацией о населении для планирования социально-экономического развития региона, а граждане Российской Федерации получат электронный доступ к государственным услугам.

Тем не менее, уже после того, как СПУН была одобрена, на первый план выступил вопрос защиты персональных данных в государственных информационных ресурсах. Как у экспертов, так и у общественности возможность создания единого источника информации обо всех гражданах страны вызвала серьезные сомнения и недовольство, связанные главным образом с гарантиями обеспечения безопасности сведений, которые планировалось накопить в системе.

Во-первых, эти опасения касались возможных злоупотреблений при использовании информации, хранящейся в СПУН, со стороны должностных лиц, имеющих доступ к системе. Основанием для их появления служит продажа на улицах и рынках городов страны и частичное опубликование в интернете баз данных ГИБДД, МВД, налоговой инспекции и др., а также телефонных компаний и сотовых операторов связи.

Во-вторых, не исключен и несанкционированный доступ к системе извне. В настоящее время уже известны случаи, когда, взломав систему или купив на черном рынке базы данных, преступники получали возможность использования персональных данных граждан и с их помощью тщательно прорабатывали схемы различных преступлений. Кроме того, базы данных обладают возможностью интеграции, а, следовательно, организации поиска нужной информации во множестве баз данных и объединения ее в полное досье на интересующего гражданина.

Более того, серьезные опасения вызывает невозможность ограничить распространение баз данных (так называемая "сверхтекучесть"), так как кроме рабочих и резервных копий может быть создано и создается множество неучтенных копий. Так происходит утечка персональных данных.

Многих правозащитников в связи с возможными угрозами правам и свободам человека не устраивало введение единого идентификатора персональных данных (получившего в разговорной речи название "лагерный номер"), который призван был стать аналогом электронного удостоверения личности.

Безусловно, предполагалось, что СПУН будет использоваться государством с целью организации централизованного контроля над гражданами. Но в данном случае речь шла не о новом способе получения какой-то информации, а о том, чтобы оптимизировать работу с уже существующими данными. "Чиновники должны знать о людях и их делах только необходимый минимум, который определен исключительно законом и безусловно необходим для исполнения государственных и муниципальных функций,—подчеркивал в своих выступлениях Церен Церенов, заместитель (впоследствии перешедший на другую работу) директора департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. – В тоже время гражданин должен иметь возможность получить о своем государстве максимально возможный объем информации. В частности, без специального разрешения каждый должен иметь возможность в любой момент узнать, что о нем знает государство, и кто именно из государственных служащих собирал, запрашивал и получал эту информацию".

Сопротивления со стороны религиозных граждан и объединений

Против введения единого идентификатора персональных данных категорически возражали не только правозащитники, но и православные россияне. Так представители Русской Православной Церкви заявляли, что единый идентификатор персональных данных оскорбляет чувства верующих и является аналогом идентификационных номеров, присваиваемых в концлагерях.

Несколькими годами раньше, в 2000-2001 гг., подобное сопротивление было направлено против введения ИНН. Многие верующие граждане тогда отказывались от получения индивидуальных номеров налогоплательщика, мотивируя свое решение попыткой государства лишить их христианского имени, заменив его номером, и опасаясь оказаться в ловушке Антихриста. Но постановление правительства о создании в России cистемы персонального учета населения в 2005 году вызвало куда большую волну недовольства, чем введение ИНН. В ноябре 2005 года, когда Государственной Думой ФС РФ рассматривался целый ряд законопроектов, предусматривающих создание единой базы персональных данных граждан, в Москве у здания Госдумы проходили молитвенные стояния и пикеты верующих, выступающих против введения ИНН, персональных кодов и биометрии.

Пикеты не прошли даром, Государственная Дума вынуждена была принять во внимание мнение верующих. В некоторых регионах, например, в Челябинской области, была поддержана идея создания в России "государства в государстве", в соответствии с которой православные получали право существовать по своим законам, а также иметь собственные хозяйственные структуры. Была отмечена необходимость предусмотреть альтернативную систему учета данных для тех граждан, которые по религиозным соображениям выступают против методов электронной идентификации.

Кроме того, несмотря на то, что правительство пыталось объяснить гражданам, что персональный код будет присваиваться не конкретному человеку, а только его данным, некоторые из депутатов Государственной Думы присоединились к мнению, что присвоение идентификационного номера оскорбит чувства верующих.

Новая концепция СПУН и закон о персональных данных

В результате Министерство экономического развития и торговли РФ в 2006 году приняло решение отредактировать концепцию СПУН и пересмотреть принципы формирования систем персонального учета населения. Особое внимание было уделено развитию нормативно-правовой базы СПУН и разработке "Закона о персональных данных".

Пересмотренные принципы были сформулированы в Концепции интеграции административной реформы и ФЦП "Электронная Россия" и коснулись связанных со СПУН государственных услуг, оказываемых населению. Таким образом, система персонального учета населения должна обеспечивать только обмен сведениями о гражданах между органами государственной власти, органами местного самоуправления, государственными и муниципальными организациями, ведущими персональный учет населения. При этом сбор, обработка, а также любое иное использование персональных данных государственными органами Российской Федерации осуществляются исключительно на основании законов Российской Федерации, прямо предписывающих такие действия с персональными данными в рамках реализации государственных и муниципальных функций.

Кроме того, если законом разрешен обмен персональными данными между системами учета, то способы и технологии организации информационного обмена в рамках СПУН должны регламентироваться исключительно доступными публично нормативно-правовыми актами федерального, регионального и муниципального уровней, а также государственными стандартами. Даже при наличии закона ни сбор данных государством, ни межведомственный или иной обмен ими не могут осуществляться нерегламентированными и неизвестными гражданам способами.

Важным решением стало постановление о запрете использовать в системе для идентификации личности персональный номер (ИПД), присваиваемый каждому жителю России. Идентификатор персональных данных, который ранее правозащитники сравнивали с личным номером, присваиваемым заключенному в концлагере, может быть присвоен не человеку, а только его персональным данным. При этом присвоение идентификатора осуществляется не в рамках СПУН, а в рамках конкретной системы учета, а его использование при обменах через СПУН и за пределами системы учета не производится.

В соответствии с новой концепцией, если законом Российской Федерации не предусмотрено создание государственного регистра населения, то создаваться в рамках СПУН он не может. Система персонального учета населения должна представлять собой территориально распределенную информационную систему, функционирующую на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, и обеспечивающую взаимодействие автоматизированных систем учета органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций. Другими словами, СПУН не требует физической интеграции существующих сегодня баз данных, а представляет некоторую надстройку над ними, позволяющую обеспечить комплексный доступ к самым разрозненным сведениям о гражданах. В СПУН должны осуществляться учет и протоколирование всех производимых в системе действий по обмену информацией, однако сами персональные данные, являющиеся предметом такого обмена, в СПУН сохраняться не должны. Кроме того, система обязана проходить информационный аудит на соответствие регламентов ее деятельности принципу соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

8 июля 2006 года Государственной Думой был принят, а 14 июля одобрен Советом Федерации федеральный закон "О персональных данных". Целью этого документа стало создание правовых гарантий защиты конституционных прав человека и гражданина при обработке его персональных данных. В законе говорится об обеспечении защиты прав граждан на неприкосновенность частной жизни при сборе и обработке персональных данных. Например, включение персональных данных гражданина (его фамилии, имени, отчества, адреса места жительства, номера телефона и сведений о профессии) в общедоступные источники (справочники, телефонные и адресные книги) может осуществляться только с его письменного согласия. Кроме того, по требованию гражданина персональные сведения могут быть удалены из подобных справочников. Согласно закону, оператор персональных данных вправе получать от субъекта персональных данных только те данные, которые необходимы для достижения цели их обработки и только при согласии самого субъекта персональных данных. При этом оператор системы должен обеспечить конфиденциальность полученной информации криптографическими и иными техническими и организационными методами.

В соответствии с новым документом, обработка особых категорий персональных данных (сведений о национальности, политических и религиозных взглядах, интимной жизни или судимости) не допускается. Правда ряд органов государственной власти, в частности правоохранительные орагны, согласно закону, могут получить персональные данные о лицах, совершивших преступление или административное правонарушение.

Новый закон содержит еще немало интересных и важных требований. Например, о том, что нельзя использовать персональные данные в рекламных целях и для политической агитации без согласия гражданина.

СПУН сегодня

На сегодняшний день система персонального учета населения призвана обеспечить разрешенный законом обмен персональными данными для решения задач управления регионом и обслуживания граждан, и обеспечить необходимые возможности для создания единого окна с целью организации взаимодействия граждан с органами государственной власти федерального и регионального уровней.

СПУН строится на принципах единства стандартов и идеологии, наличия единого интегрирующего параметра и социально-экономической целесообразности. Кроме того, система расширяема, а доступ к персональной информации в ней осуществляется на основании федеральных законов РФ. Автоматизированная система СПУН поддерживает возможность встраивания готовых модулей или разработки дополнительной функциональности существующих информационных систем, а также учитывает существующие регламенты взаимодействия организаций и граждан и существующую нормативно-правовую базу и организационное обеспечение.

Согласно концепции создания СПУН, основными компонентами системы являются репозиторий, обеспечивающий хранение информационного обеспечения, а также исполнение специального программного обеспечения, посредством которого реализуются функции СПУН на всех уровнях действия системы, модуль интеграции, предназначенный для сбора и передачи информации между автоматизированными информационными системами (АИС), подключенными к Репозиторию СПУН, ведущими сбор, хранение, учет и обработку различных аспектов данных о населении, а также реестр идентификационных персональных данных и реестр информационных ресурсов—хранилище метаданных в составе репозитория, предназначенное для ведения метабазы СПУН, справочников и классификаторов СПУН, электронных административных регламентов СПУН. Помимо этого, к основным компонентам СПУН относятся единая система справочников и классификаторов, подсистема защиты информации, которая обеспечивает проверку целостности данных при передаче по каналам связи, аутентификацию и авторизацию пользователей, предотвращение несанкционированных изменений информации, шифрование данных и обработку электронной цифровой подписи, и портал, предназначенный для публикации нормативно-правовой и аналитической документации СПУН, справочников и классификаторов СПУН, стандартов СПУН, электронных административных регламентов (ЭАР) СПУН, и для информационного взаимодействия с гражданами при реализации государственных услуг СПУН.

Структурная схема СПУН

Источник: Инженерно-внедренческий центр "Инсофт"

Предназначенный для авторизации и исполнения информационных запросов пользователей, комплекс взаимосвязанных программно-технических средств СПУН гарантирует доставку персональных данных из различных автоматизированных систем учета населения до пользователя. Данные, содержащиеся в нем, актуализируются на основе утверждаемых регламентов взаимодействия, новые данные хранятся вместе с соответствующими им первичными идентификационными сведениями.

В состав программного обеспечения портала СПУН включено множество комплексов функциональных задач, таких как "Предоставление справочной информации", "Сервис регистрации граждан по месту жительства и месту пребывания", "Сервис снятия с учета в связи со смертью", "Сервис выдачи и замены паспорта" и другие. Например, такой комплекс как "Сервис выдачи и замены паспорта" предоставляет гражданину, обратившемуся для получения либо замены паспорта, информацию о порядке подачи заявления, перечне необходимых документов, порядке взаимодействия физических и юридических лиц с государственным органом, предоставляющим услугу; форму заявления на выдачу паспорта с пояснением порядка заполнения заявления. Пользователь системы может вводить и контролировать персональные данные, причины получения (замены) паспорта с использованием справочников и классификаторов СПУН. Доступ к результатам выполнения сервиса выдачи и замены паспорта предоставляется заявителю через индивидуальный почтовый ящик заявителя.

Государственные электронные услуги, предоставляемые системой населению при обращении на портал СПУН, основаны на взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций и граждан. Кроме того, на портале можно получить правовые консультации.

Главное окно портала СПУН

После того, как пользователь системы заполняет на портале нужное заявление (например, заявление на выдачу повторного свидетельства / справки о рождении в органах ЗАГС), оно проверяется посредством репозитория и перенаправляется в выбранную на портале организацию (в данном случае, ЗАГС). Затем заявление рассматривается специалистом данной организации. Сформированный ответ направляется на индивидуальный абонентский ящик гражданина. В случае положительного ответа гражданину предлагается прийти в органы государственной организации для получения затребованного документа. Таким образом, благодаря предоставляемым системой СПУН электронным услугам время обслуживания граждан в органах ЗАГС сокращается с 2-4 дней до 10 минут, а также повышается культура обслуживания граждан (за счет регистрации удобного времени посещения органа ЗАГС).

В настоящее время создание и отработка отдельных компонентов СПУН реализуется в следующих пилотных регионах РФ: Нижегородской, Московской, Астраханской, Тверской областях, Республике Мордовия, Кабардино-Балкарской Республике, Приморском крае, Удмуртской Республике. На сегодняшний день уже разработаны сервисы межсистемного взаимодействия, обеспечивающие подключение к СПУН автоматизированных информационных систем органов ЗАГС, АИС паспортных столов жилищных организаций, АИС органов по налогам и сборам, АИС органов статистики, АИС органов пенсионного обеспечения, АИС органов социальной защиты населения, Государственной автоматизированной системы РФ "Выборы", АИС расчетных центров органов жилищно-коммунального хозяйства, АИС региональных и муниципальных администраций. Посредством обращения к системе СПУН граждане могут обслуживаться в органах ЗАГС, в органах жилищных организациях, при получении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг.