Что мешает применению СЭД в госуправлении?

Основными проблемами при внедрении систем электронного документооборота в органах государственной власти являются несовершенство законодательства, отсутствие единых стандартов и "человеческий фактор". Решение этих проблем зависит от согласованных действий всех участников рынка.

Проблемы применения СЭД в органах государственной власти носят юридический, технический и организационный характер и наиболее ярко проявляются при организации межведомственного взаимодействия.

Основная проблема – несовершенство законодательства

Одной из наиболее острых юридических проблем, стоящих на пути применения автоматизированных систем документооборота в органах государственной власти, остается несовершенство российского законодательства. Правовой вакуум, который до недавнего времени существовал в области как обычного, так и электронного документооборота, постепенно заполняется, однако до сих пор в законодательстве, а особенно в вопросах его практического применения, остается достаточно много пробелов.

"На практике реализовать правомерным путем предоставленное законом право подачи или получения документа в электронном виде часто не представляется возможным, что существенно ограничивает информационные права граждан и организаций, а также возможности судебной защиты прав и законных интересов данных субъектов",— отмечает Нина Соловьяненко, старший научный сотрудник Института государства и права РАН. Именно из-за того, что не проработаны практические вопросы придания юридической значимости электронному документообороту, его доля по сравнению с бумажным крайне мала – зачастую документ, который внутри органа власти используется только в электронном виде, при пересылке в другое ведомство переводится в бумажную форму, а затем у адресата снова переводится в электронный вид. (Либо, будучи переданным и в электронном виде впоследствии в обязательном порядке сверяется с бумажным аналогом.)

Кроме того, не решены вопросы, связанные с организацией долговременного архивного хранения электронных документов (сроки действия ЭЦП ограничены), а также множество других проблем.

"Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года" предусматривает принятие федерального закона об электронном документообороте, а также внесение изменений и дополнений в ряд других законодательных актов. Однако процесс этот достаточно долгий и сложный, поэтому сегодня на региональном и ведомственном уровнях пользователям приходится самостоятельно заполнять пробелы в законодательстве. Во многих регионах приняты собственные пакеты нормативно-правовых актов, а на ведомственном уровне применение информационных систем регламентируется внутренними приказами и распоряжениями, при организации межведомственного взаимодействия – соответствующими договорами.

Стандартизация – путь к совместимости

Реализация электронных государственных услуг невозможна без организации межведомственного взаимодействия информационных систем. Однако на сегодняшний день вопросы технической организации такого взаимодействия в подавляющем большинстве государственных органов не проработаны, поэтому задача создания единого информационного пространства в рамках органов государственной власти всех уровней остается нерешенной.

По данным "Гильдии управляющих документацией", в нашей стране применяются более 70 различных систем электронного документооборота, и число их с каждым годом растет. Причем сегодня в России не существует единых требований к СЭД, а также отсутствуют единые правила ведения делопроизводства не только в коммерческих структурах, но даже в органах государственной власти. В частности, проведенное Росархивом анкетирование федеральных органов исполнительной власти выявило, что практически везде применяются системы электронного документооборота, однако их "разнообразие" неоправданно велико. Например, 39 опрошенных ведомств используют 18 типов информационных систем. Отсутствие единых требований приводит к тому, что в большинстве случаев эти системы являются несовместимыми, что крайне затрудняет организацию межведомственного документооборота.

По словам исполнительного директора "Гильдии управляющих документацией" Сергея Афанасьева, за двадцать лет существования электронного документооборота не было создано единых правил его построения, поэтому "давно назрела необходимость в создании национального стандарта для систем автоматизации делопроизводства, по крайней мере, для систем, применяемых в органах государственной власти". Применение только стандартизованных продуктов позволит на основе различных программных решений создать единое информационное пространство органов государственной власти.

Поскольку разработка стандарта "с нуля"—крайне трудоемкое занятие, то специалисты предложили использовать международный опыт. Сергей Афанасьев рассказал, что в Мининформсвязи РФ было направлено предложение рассмотреть возможность применения в России Единой европейской спецификации MoReq-2, которая недавно была принята Еврокомиссией. Этот стандарт используется для оценки качества программных продуктов, применяемых в органах власти Европейского Сообщества. Документ охватывает практически все аспекты построения информационных систем документооборота и, по мнению отечественных экспертов, может быть применен в российских условиях.

Стоит отметить, что одной из задач, которые ставит "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года", является "формирование общих стандартов создания, интеграции и совместного использования типовых элементов информационно-технологической инфраструктуры федеральных органов государственной власти", что позволит "обеспечить согласованное развитие и совместимость между собой применяемых программно-технических решений".

Помимо разработки и принятия стандартов построения систем электронного документооборота, большое значение имеет и создание механизмов их исполнения. В соответствии с положениями Закона о техническом регулировании, государственные стандарты не являются обязательными для исполнения. В настоящее время в России формируется система добровольной сертификации программных продуктов. Федеральным агентством по техническому регулированию и метрологии зарегистрирована система добровольной сертификации "Документационное Обеспечение Управления" (Доусертификат), свою систему сертификации разрабатывает также ФГУП "Стандартинформ", в стадии формирования находится новый комитет по проблемам электронного документооборота при Госстандарте. Однако разработчики информационных систем пока не спешат сертифицировать свою продукцию, а потребители не требуют применения только сертифицированных программных продуктов. По мнению Сергея Афанасьева, важно не допускать внедрения нестандартизованных систем в органах государственного управления, но для реализации этого принципа необходима решительная позиция государства, которое должно настаивать на применении в органах власти только сертифицированных программных продуктов.

Стоит отметить, что первые шаги по унификации применяемых решений некоторыми ведомствами уже сделаны. Так, по словам начальника Удостоверяющего центра ФГУП ГНИВЦ ФНС России Татьяны Бортащенок, руководством налогового ведомства выпущены приказы "Об унифицированном формате транспортного сообщения" и "О создании сети Доверенных удостоверяющих центров", которые регламентируют вопросы приема налоговой отчетности в электронном виде. Первый приказ предписывает применять на стороне налогового органа по всей стране единый программно-аппаратный комплекс, который принимает сообщения в утвержденном формате. Второй приказ решает вопрос использования единой ЭЦП в любом регионе России. По состоянию на начало 2008 года было подано 62 заявления на аккредитацию в Сети Доверенных удостоверяющих центров ФНС России, из которых 22 центра было аккредитовано.

Не забывать про "человеческий фактор"

При внедрении систем электронного документооборота в органах государственной власти организационные проблемы являются не менее острыми, чем юридические или технические.

В первую очередь большую роль играет так называемый "человеческий фактор". Элементарная неготовность персонала является одним из основных препятствий как на этапе внедрения, так и на этапе эксплуатации информационных систем. Так, по данным Росархива, полученным в результате опроса 39 федеральных органов исполнительной власти, на практике технические возможности информационных систем используются далеко не полностью. В частности, лишь 20% участников опроса пользуются в повседневной деятельности электронной цифровой подписью.

Известно, что на первых этапах внедрения любой СЭД значительно возрастают трудозатраты персонала, связанные с необходимостью осваивать новую систему – это часто вызывает негативную реакцию пользователей. Одним из решений проблемы может стать организация специальных учебных курсов и проведение семинаров. Так, при внедрении системы электронного документооборота в Пермском крае, по словам разработчиков, в первую очередь была введена в действие система корпоративного обучения, куда были загружены уроки для обучения работе в СЭД. При этом систему предполагается использовать не только на этапе внедрения, но и в период эксплуатации СЭД.

Также одной из наиболее распространенных проблем при внедрении систем электронного документооборота являются устаревший компьютерный парк и отсутствие у заказчика единых требований к программному обеспечению. Стоит отметить, что в последние годы острота этой проблемы несколько снизилась, поскольку уже несколько лет в органах государственной власти достаточно активно обновляется парк оборудования и ПО.

Еще одной проблемой, о которой не стоит забывать, является необходимость выделения средств на сопровождение системы. Так, например, расчетная стоимость годового обслуживания в одном из реализованных проектов, составила более 3000 рублей на одно рабочее место.

Успешная реализация "Концепции использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года" невозможна без выработки на федеральном уровне единых подходов к структуре и организации работы служб документационного обеспечения управления в органах государственной власти всех уровней. При этом необходимо решить ряд юридических, технических и организационных вопросов. Лишь согласованные действия всех без исключения участников рынка могут стать залогом успеха.

Сергей Крупцов:

Информационные технологии открывают новые горизонты по повышению качества управления

Вслед за федеральными органами государственной власти вопросами информатизации начали заниматься и региональные ведомства. О сложностях и достижениях на этом пути в интервью CNews рассказал Сергей Крупцов, первый заместитель генерального директора "Центра компьютерных разработок" .

CNews: Насколько, на ваш взгляд, изменился спрос на системы электронного документооборота в последние годы? Приходилось ли вам вносить какие-либо значительные изменения в имеющиеся решения, связанные со спецификой их внедрения в госорганах регионального и муниципального уровня? Возникала ли необходимость разработки специальных модулей? С какими сложностями вы сталкиваетесь в процессе внедрения СЭД в госорганах?

Наш опыт показывает, что спрос на системы документооборота не ослабевает, хотя мы не отмечаем также бурного увеличения роста. Можно сделать некоторые предположения по изменению структуры спроса. Интерес к системам документооборота все больше начинают проявлять органы местного самоуправления различных уровней, а органы государственной власти субъектов РФ все больше обращают внимание на создание систем документооборота, охватывающих весь регион.

Полный текст интервью