Первые шаги

Еще в 2006 году в рамках проводимой административной реформы была анонсирована масштабная деятельность по радикальному повышению качества госуслуг: разработка стандартов и регламентов. Помимо этого активно анализировались функции органов исполнительной власти на предмет избыточности и дублирования, реализовывались некоторые проекты по аутсорсингу функций. В общей сложности за 2006-2007 годы было разработано более 400 административных регламентов, из них свыше 300 согласовано с МЭРТ и более 190 утверждено. Согласно официальным оценкам, в результате уже внедренных административных регламентов время ожидания в очередях сократилось от 3 до 10 раз, общее время предоставления услуги уменьшилось в 3 раза.

«Виртуальный интерфейс» (портал) как основа предоставления государственных и муниципальных услуг

Источник: Минэкономразвития России

Однако результаты внедрения административных регламентов показали, что невозможно достичь существенного повышения качества предоставления наиболее массовых и общественно значимых госуслуг только за счет регламентации отдельных полномочий. Так, например, в соответствии с регламентом ФРС, свидетельство о регистрации права на недвижимое имущество выдается в течение 10 дней после предоставления гражданином полного пакета документов. Фактический же срок регистрации земельных участков доходит до 10-12 месяцев. Все дело в том, что данная услуга является межведомственной и «межуровневой», в ее предоставлении участвуют 14 инстанций, каждая из которых действует обособленно, в рамках собственных полномочий и несвязанно с деятельностью других ведомств. В результате гражданину-получателю услуги самому приходится играть роль курьера в документообороте, что приводит к лишней трате времени и сил.

География МФЦ
(в 16 субъектах РФ создается 18 МФЦ)

Источник: Минэкономразвития России

Сегодня одним из главных направлений административной реформы является создание многофункциональных центров предоставления госуслуг (МФЦ), которые представляют собой организации, учрежденные или уполномоченные субъектом РФ для предоставления гражданам комплекса взаимосвязанных государственных и муниципальных сервисов представителями различных ведомств в режиме «одного окна». В течение 2008-2010 годов планируется покрыть территорию России сетью таких центров, которые уже на первом этапе должны будут предоставлять 30-100 услуг органов власти всех уровней. Предполагается, что МФЦ будут соответствовать всем необходимым требованиям комфортности предоставления госуслуг: обладать возможностью предварительной записи по телефону, организованными call-центрами, электронными очередями, обеспечивать возможность оплаты на месте необходимых пошлин и т.д. В настоящий момент создается 18 МФЦ в 16 субъектах страны: Астраханской, Самарской, Иркутской, Калининградской, Калужской, Курской, Липецкой, Омской, Ростовской, Саратовской, Тамбовской, Тульской, Ульяновской и Челябинской областях, в Ставропольском крае и Ямало-Ненецком автономном округе.

Многофункциональные центры представляют собой организации, учрежденные или уполномоченные субъектом РФ для предоставления гражданам комплекса взаимосвязанных государственных и муниципальных услуг представителями различных ведомств в режиме «одного окна».

Многофункциональный центр обслуживания населения (общий вид)

Источник: Минэкономразвития России

Многофункциональные центры должны соответствовать всем необходимым требованиям комфортности предоставления государственных услуг (обладать возможностью предварительной записи по телефону, организованными call-центрами, электронными очередями, оборудованы местами для ожидания, удобно расположены и т.д.), включая возможность на месте оплатить необходимые пошлины и сборы (для чего необходимо наличие отделений банков, автоматов для приема платежей). Деятельность многофункциональных центров должна регламентироваться и строиться по принципу взаимодействия ведомств, участвующих в предоставлении услуг. Кроме того, центры должны использовать ИКТ при предоставлении государственных и муниципальных услуг, и потребуется обеспечить мониторинг качества государственных услуг, разработку межведомственных и межуровневых административных регламентов, а также переход федеральных органов исполнительной власти на оказание государственных услуг в электронном виде, в том числе на базе многофункциональных центров.

Реальный опыт

Сегодня концепция е-правительства, наконец, вышла за рамки заседаний и совещаний и находит отражение в реальных проектах. Так, в ряде регионов России объединены архивы отделений ЗАГС, ЖКХ и паспортно-визовых служб. В Санкт-Петербурге создана система «Государственный регистр населения», обрабатывающая данные нескольких миллионов жителей города, и запущен Единый центр регистрации предприятий, действующий по принципу «одного окна»: после первичной регистрации фирмы сведения о ней автоматически вносятся в реестр и попадают в базу данных Комитета по статистике и налоговых инспекций. В Зеленограде начал работу первый в России специализированный портал государственных мобильных услуг, который организован как система десяти мобильных сервисов, имеющих web- и wap-интерфейсы.

С технологической точки зрения серьезных проблем нет – текущий уровень развития ИКТ позволяет частично или полностью решать поставленные задачи, а по показателю распространения ПК среди населения и доступности сети интернет Россия уверенно догоняет развитые страны. Основные препятствия в необходимости приведения в соответствие с требованиями настоящего времени действующего законодательства, обеспечивающего применение ИКТ в госуправлении, неразвитости мотивационной сферы и процессов реинжиниринга госуправления, неизбежно сопутствующих переходу к широкому применению новых инструментов коллективной работы и взаимодействию с внешними потребителями.

Между тем, имеется немало успешных примеров создания современных механизмов предоставления сервисов. Так в настоящее время в нашей стране реализуется проект, получивший название «Система 112», после завершения которого по единому телефонному номеру «112» по всей территории России можно будет вызвать пожарную охрану, милицию, скорую медицинскую помощь, аварийную службу газовой сети и две новые службы – реагирования в чрезвычайных ситуациях и «Антитеррор». По сути «Система 112» будет представлять собой «одно окно» для приема обращений населения обо всех ЧС и происшествиях. В ее функции будет также входить управление силами и средствами реагирования, а именно обеспечение контроля за действиями оперативных служб и поддержка их деятельности.

Реализацию проекта планируется провести в два этапа. На первом – в 2007 году и I половине 2008 года – отрабатываются общие принципы функционирования «Системы 112», готовятся основные нормативные и технические документы, создается межведомственная рабочая группа по координации внедрения проекта и определяются пилотные территории. В 2009 году планируется начать второй этап – тиражирование типовых решений на все субъекты страны, а к 2012 году завершить полномасштабное развертывание этой программы.

По оценкам экспертов, в результате создания системы «112» оперативность реагирования на вызовы вырастет более чем на 30% (с 1 часа до 30-40 минут), что приведет к уменьшению человеческих потерь на 10-15% , то есть на порядка 15 тыс. человек в год. Некоторое время единый номер «112» и прежние номера экстренных служб в России, такие как «01», «02» и «03», будут действовать параллельно.

Необходимо признать, что одновременное параллельное разворачивание оказания е-госуслуг и населению, и бизнесу – весьма непростая задача. Сегодня лишь некоторые федеральные ведомства перешли к предоставлению отдельных e-госуслуг бизнесу, и практически нет времени для формирования портфеля успешного опыта, для его использования при переходе к оказанию е-госуслуг населению. Однако такой опыт имеется. Так, успешно работает крупнейшая в России система сдачи отчетности юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в налоговые органы, Пенсионный фонд, органы Росстата и Федеральную службу по тарифам. Причем создана эта сеть в основном усилиями коммерческих компаний. Количество абонентов этой системы – номинанта CNews AWARDS 2008 – в 2007 году достигло 500 тыс. (около 20% юрлиц России), тогда как к началу 2006 года в системе насчитывалось 60 тыс. выданных сертификатов. Примечательно, что только данная сеть сдачи отчетности экономит государственным органам работу примерно 3 тыс. специалистов, которые ранее были заняты приемом и обработкой этой отчетности на бумаге.

Обеспечение выбора

В рамках программы формирования «Электронного правительства» в России создается ИТ-инфраструктура предоставления госуслуг, и центральным объектом в ней являются порталы, способные обеспечить широкий спектр различных сервисов в электронном виде. Исходя из мировой практики предоставления госуслуг через интернет, эти работы должны осуществляться в несколько этапов, каждый из которых занимает не менее года. Однако в 2006 году работы по оказанию госуслуг в электронной форме на федеральном уровне фактически были провалены. В 2007 году, напротив, проведены масштабные работы по созданию доверенного портала госуслуг, однако, в силу несовершенства законодательной базы и необходимости проведения широкого спектра работ силами органов государственной власти, госуслуги в электронной форме в настоящее время практически не предоставляются. Так, по состоянию на первый квартал 2008 года более 75% интернет-ресурсов федеральных органов исполнительной власти не продвинулись в повышении качества представления информации о госуслугах дальше первого, самого минимального, этапа. Другие ведомства и вовсе находятся в данном вопросе на нулевой отметке.

Основные этапы перехода к е-госуслугам

Этапы, страны	Краткая характеристика	Ключевые возможности
I Информационный (Гана, Китай, Тайланд, Казахстан, Россия)	Создаются сайты органов госвласти, предоставляющие актуальную и, в то же время, статичную информацию: о структуре госоргана; расположении приемных, территориальных подразделений, центрального аппарата; регламентах работы и руководителях, включая контактные данные, часы приема и пр.	В Сети размещается информация о возможных местах и режимах оказания госуслуг, а также образцы необходимых форм и заявок, предоставляемых населением и организациям в органах госвласти для получения госуслуг, примеры их заполнения.
II Интерактивный (Япония, Италия, Германия, Эстония)	Ведомства начинают предоставлять несложные интерактивные сервисы: простые госуслуги из числа наиболее востребованных.	Создается возможность для предварительного заполнения на рабочем месте пользователя электронных форм документов, предоставляемых в органах госвласти, с последующем направлением их в соответствующий орган в электронном виде, на физических носителях или в печатном виде: возможности получения справок, подачи электронных форм (например, налоговых деклараций), электронное лицензирование, государственные закупки, заполнение деклараций и т.п.
III Транзакционный (Корея, США, Сингапур, Канада)	Госорганы переходят к оказанию онлайн-услуг, начинают предоставляться возможности осуществления наиболее востребованных платежей (налоги, сборы, платежи).	Внешние пользователи получают возможность передачи заполненных электронных форм документов, необходимых для получения госуслуги, в соответствующие ведомства через интернет, включая предварительную проверку органом госвласти этих документов, а также возможность записи на очный прием.
IV Информационное общество (Ни одна страна)	Услуги в электронной форме начинают преобладать над бумажными. Госуслуги предоставляются полностью в электронном виде без очного посещения соответствующего уполномоченного органа госвласти.	Получатели е-госуслуг могут оплачивать их в режиме онлайн с использованием электронных платежных инструментов, без очного посещения соответствующего уполномоченного органа госвласти. Е-госуслуги становятся повсеместной обыденной практикой.

Источник: CNA, 2008.

В настоящее время сайты многих государственных федеральных ведомств предоставляют неполную информацию о своей деятельности, о своих руководителях и сотрудниках. Отсутствуют либо телефон, либо адрес фактического месторасположения, либо должность, в значительном числе случаев – электронный адрес. В результате общение с госструктурами по телефону или запись на личный прием к руководителю становятся затруднительными. Контактная информация структурных подразделений не присутствует в большом числе случаев на сайтах госорганов. В единичных случаях на ресурсах ведомств имеется возможность направить вопрос руководителю. По состоянию на сегодняшний день наиболее полная информация представлена на интернет-ресурсах Минэкономики РФ, ФНС России, Федерального агентства железнодорожного транспорта и Роснедвижимости.

Госуслуги сегодня

Для того чтобы госуслуги стали массовыми и востребованными со стороны населения, процедуры их предоставления должны быть простыми и понятными для пользователей. В этом случае удастся преодолеть ведомственную разобщенность и ликвидировать многочисленные очереди в различные инстанции. Кроме того, необходимо обеспечить надежное взаимодействие ведомственных баз данных, в особенности тех, в которых фиксируется возникновение, изменение или прекращение прав и обязанностей граждан и организаций. Ну и наконец, для обеспечения прозрачности деятельности госорганов сервисы электронного государства должны обеспечить юридически значимую фиксацию событий, связанных с обработкой и предоставлением информации. Таким образом, станет возможным осуществление контроля со стороны гражданского общества за правомерностью действий должностных лиц при соответствующей поддержке высшего госруководства.

В качестве примера одной из первых стран в мире, которая стала решать проблему открытого доступа к информации госструктур (еще в 1994 году), можно привести Канаду. Разбив проект на три этапа, правительство страны поставило задачу за пять лет построить систему «электронного государства». В результате применения модульного принципа система была разделена на четыре контура: сайт Канады, предоставляющий доступ к GOL-контексту; информационный портал, включающий подпорталы; промежуточное ПО, состоящее из поисковой машины, системы автоматизации бизнес-процессов, систем интеграции приложений и данных; инфраструктурное ПО, включающее систему управления бумажными и электронными документами, электронное хранилище и СУБД. Сегодня канадская власть работает и напрямую взаимодействует с населением посредством информационного портала, объединяющего до 500 интернет-сайтов. Вслед за Канадой лидерами в развитии систем «электронного правительства» стали Сингапур и США. Именно эти три страны отличаются наибольшим количеством правительственных веб-сервисов (систем для проведения электронных платежей, подачи налоговых деклараций, проведения голосований и пр.) и их тщательно продуманным интерфейсом с точки зрения удобства и дружественности.

Предоставление наиболее востребованных госуслуг в электронной форме

Наименование е-госуслуги	Предоставление в России	В странах мира
Электронное голосование	Центризбирком РФ в 2008 году планирует провести на региональных выборах эксперимент по голосованию через интернет. В настоящее время реализована система «Мобильный портал», позволяющая получать SMS с информацией о партийных списках, кандидатах, итогах голосования.	Голосование через интернет экспериментально проводилось уже в 10 странах, например в США, Эстонии, Великобритании, Новой Зеландии, Австралии. Положительные примеры использования электронного голосования были в Пуэрто-Рико и Венесуэле. Австрия тестирует интернет-голосование в университетах, Германия — в корпорациях. Португалия провела два общенациональных теста. Настоящие электронные выборы проводят в небольших муниципалитетах Швейцарии, областях Голландии и некоторых штатах США. Испания объявила о создании электронного правительства для басков, которые будут выбирать его путем интернет-голосования. Франция собирается использовать интернет-голосование для своих граждан, живущих за рубежом. В полном масштабе перейти на электронное голосование пока решила только Эстония.
Электронные госзакупки	Проводятся в России с 2007 года. В I кв. 2008 года был объявлен 1841 электронный аукцион, из них 18 в Москве, 9 в Санкт-Петербурге, 198 в Белгородской области, 1616 в Республике Татарстан.	Представлены в большинстве развитых стран: США, Италии, Швеции, Австралии, Ирландии, Норвегии, Канаде, Германии, Великобритании и т. д.
Подача налоговой декларации в электронном виде	Возможность реализована на сайте Федеральной налоговой службы РФ.	Возможность реализована на порталах государственных услуг развитых стран: Великобритании, Эстонии, Бельгии, Австрии, Германии, Дании, Финляндии, США и т. д.
Подача документов в приемную комиссию вуза	В настоящее время такая возможность предусмотрена несколькими вузами, например СПбГУ, некоторыми вузами Республики Татарстан.	Такая возможность есть в большинстве крупнейших вузов Европы и США.
Возможность записи на прием в государственные учреждения или получения консультации через интернет	Возможность получения консультации реализована на сайтах 40 % госведомств путем создания раздела «Интернет-приемная». Возможность записи на прием через интернет отсутствует.	Консалтинговые услуги оказываются большинством государственных порталов Европы и США.

Источник: CNA, 2008.

Между тем в России в настоящее время в рамках реализации мероприятий ФЦП «Электронная Россия (2002-2010 годы)» создается упомянутый ранее доверенный портал госуслуг, предназначенный для оказания гражданам и организациям госуслуг в электронном виде через единый сайт в интернете. Ожидается, что уже с 1 января 2009 года органы госвласти будут предоставлять услуги с его помощью. Доверенный портал госуслуг представляет собой территориально-распределенную информационную систему, которая обеспечивает информационное взаимодействие ИС органов госвласти между собой, с ИС органов местного самоуправления и иными ИТ-системами в интересах оказания госуслуг гражданам и организациям в электронном виде.

Вся информация о госуслугах, размещенная на портале, предназначена для трех категорий пользователей: населения, организаций, органов госвласти. В разделе для населения и организаций портал предоставляет возможность поиска необходимых госуслуг, а также обеспечивает предоставление их в электронном виде. Благодаря использованию системы мобильных платежей обеспечивается сервис оплаты госуслуг. Кроме того, для удобства граждан на портале можно будет скачивать свободно распространяемые программные продукты, необходимые для получения услуг. Также на сайте будет реализована интерактивная форма обращения граждан в органы госвласти.

Однако в настоящее время в связи с отсутствием надлежащей нормативно-правовой базы услуги на сайте не могут предоставляться в полном объеме. Сейчас с помощью публичного контура портала граждане России могут обратиться в органы госвласти с заявлением о регистрации прав на объекты недвижимости, выдаче/утере/замене паспорта, иностранные граждане – заявить о регистрации по месту жительства. Также можно уведомить о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства к месту пребыванию и постановке на учет. Кроме того, на сайте предоставляется возможность заполнить разработанные в соответствии с законодательством формы заявлений, распечатать их и передать на обработку в уполномоченный орган. В дальнейшем функционал, ресурсы и сервисы доверенного портала госуслуг будут пополняться.