CNews: В августе 2006 г. правительство РФ утвердило новую редакцию ФЦП «Электронная Россия», а в 2007 г. были приняты Концепция формирования в РФ электронного правительства до 2010 года, Стратегия развития информационного общества в РФ. Привело ли это, на ваш взгляд, к интенсификации процессов создания единого информационного пространства госорганов?

Людмила Абламская: На наш взгляд, перечисленные документы вряд ли окажут существенное влияние на процесс создания единого информационного пространства государственных ведомств. Этот процесс идет естественным путем.

Информационные технологии постоянно развиваются, появляется новая техника, новые стандарты информационного обмена и т.д., и это служит стимулом к внедрению ИКТ во всех сферах, в том числе и во власти. В конечном итоге, созданию единого информационного пространства способствует именно это.

Сейчас единого информационного пространства госорганов не существует. Некоторый прогресс намечается в автоматизации ведомственных вертикалей власти. Внедрение ИКТ в этой сфере является инструментом улучшения собственной деятельности. Наиболее значительных результатов в этом направлении достигли Федеральная налоговая служба, Федеральная таможенная служба. Говорить же об электронном государстве, как мне кажется, сейчас преждевременно.

CNews: Какое влияние оказывают процессы информатизации госорганов на развитие отрасли информационных и коммуникационных технологий в России и в чем оно выражается?

Людмила Абламская: Основное влияние информатизации госорганов на развитие отрасли в целом заключается в том, что на ИКТ-рынке доля госзаказа составляет в среднем 20-30%. Крупные ИТ-компании зависят от госзаказа на 60-70%. Таким образом, государство, во-первых, устанавливает правила на рынке информационных технологий, а во-вторых, вносит существенный материальный вклад в его развитие.

Кроме того, государственные ведомства отчасти служат распространению идей и достижений в области ИКТ. Они обязывают разработчиков совершенствоваться, применять новые стандарты и т.д., и таким образом оказывают положительное влияние на развитие отрасли. Несмотря на то, что государственные ведомства частенько жестко придерживаются стандартов, которые многие считают устаревшими, я считаю, что это упорядочивает документооборот между заказчиком и исполнителем. А соблюдение единого языка при документировании обеспечивает быструю передачу знаний и навыков, стимулирует конкуренцию в части развития и модернизации информационных систем.

CNews: С 2002 г. до 2006 г. ФЦП «Электронная Россия» финансировалась не более чем на 25-30% от необходимого объема. Насколько, на ваш взгляд, изменилась ситуация с момента принятия новой редакции программы? Можно ли говорить об укрупнении или увеличении числа госзаказов на выполнение работ в рамках «Электронной России»? Произошли ли существенные изменения в направленности работ?

Людмила Абламская: Про «Электронную Россию» сказано уже много, это очень неоднозначная тема, и останавливаться подробно именно на этом не хотелось бы. Первая версия программы «Электронная Россия», которая появилась в 2002 году, полностью соответствовала существовавшим на тот момент представлениям о перспективах развития информационных технологий. Ориентиром для ее разработки послужил зарубежный опыт, который попытались адаптировать к российским условиям.

Но и новая версия ФЦП, на мой взгляд, несовершенна. В чем это проявляется? Под понятием «Электронная Россия» подразумевается построение «электронного государства». Но новая версия программы сужает это понятие до термина «электронное правительство». В чем основные отличия? Российская государственная власть подразделяется на три ветви - исполнительная, судебная и законодательная. У каждой их этих ветвей совершенно разные полномочия, они по-разному управляются, но при этом все создают юридически значимую информацию. Кроме того, в стране имеется три уровня власти. Два из них (федеральный и уровень субъектов Федерации) – это государственная власть, а один (местное самоуправление) - негосударственная. На уровне местного самоуправления рассматривается довольно много вопросов, связанных, например, с оформлением земельных участков, получением жилья, предоставлением услуг в области здравоохранения и пр. Но ФЦП «Электронная Россия» не затрагивает этот уровень.

Так же как она «не видит» и судебной власти. А ведь предоставление множества государственных услуг связано с решениями суда - установлением отцовства, доказательством прав и т.п. Сейчас ни у кого нет полномочий для того, чтобы заставить взаимодействовать органы исполнительной и судебной власти, и в «Электронной России» эти вопросы остаются за кадром.

CNews: Основной идеей новой редакции ФЦП «Электронная Россия» стало создание «электронного правительства» - повышение доступности государственных услуг для населения и организаций, качества государственного управления, подотчетности органов государственной власти для граждан, а также уровня профессиональной подготовки работников органов государственной власти в сфере ИКТ. Как вы оцениваете уровень готовности российских регионов к «электронному правительству»? Что, на ваш взгляд, является основным сдерживающим фактором информатизации на местах? Насколько велика роль политической воли руководителей при развитии процессов информатизации?

Людмила Абламская: Некоторые регионы могут похвастаться серьезными достижениями в области построения «электронного правительства».  Например, в Татарстане внедрен электронный документооборот. Республика вынуждена работать с бумажными документами, поступающими с федерального уровня, но во внутреннем обращении от них удалось полностью отказаться.

Что мешает массовому распространению этого опыта? Во-первых, отсутствие решений, которые можно с незначительными доработками внедрить в любом регионе. Региональная власть в силу закона и исторических традиций очень внимательно следит за указаниями, поступающими с федерального уровня. Необходимо, чтобы оттуда поступило распоряжение, как надо поступать, и был представлен образец. Но в настоящее время такого образца не существует. Опыт Татарстана подходит не каждому, поскольку решения, внедренные там, потребовали внесения существенных изменений в законодательство. А на это готов пойти не каждый руководитель. Во многом поэтому до настоящего времени на региональном уровне не существует примеров «электронного правительства», экономическая и общественная значимость и эффективность которых была бы заметна. Наша компания много работает с регионами, и я могу утверждать, что на этом уровне понятия экономической и общественной значимости имеют более конкретное, чем в общероссийском смысле, значение. Региональные правительства, скорее, будут вкладывать деньги в понятную всем компьютеризацию школ, нежели в мифические МФЦ. Для того, чтобы процесс создания электронного правительства в регионах сдвинулся с мертвой точки, необходим приказ сверху.

Вторая причина – отсутствие единых (по РФ в целом) требований к отдельным видам информации, отсутствие централизованного подхода, методологическая слабость. Могу проиллюстрировать сказанное на конкретных примерах. Существенным элементом электронного государства, в том числе, электронного правительства являются требования к организации бюджетных процессов. Эти требования устанавливаются бюджетным кодексом.  Для их выполнения и на федеральном, и на региональном уровне должны быть созданы автоматизированные системы. Чтобы обеспечить консолидацию бюджета, необходимо, чтобы кто-то разработал единые справочники  бюджетных операций, расходных обязательств, государственных заданий, государственных услуг, получателей и т.д.

Разработать справочник получателей, а также отвечать за его распространение и поддержание в актуальном состоянии должен ОГИЦ. Определить состав видов бюджетных расходов, правила их использования – это прерогатива Минфина. Тогда все государственные услуги, которые финансируются в интересах конкретного получателя, можно будет учесть в единой электронной системе. Я привела пример, который мне кажется наиболее наглядным. Но таких примеров можно привести множество. Должны быть единые по России требования к некоторым видам информации. Должен быть централизованный подход. Должен быть кто-то, кто распространяет эти единые требования по всей России, обязывает их исполнять, а также контролирует исполнение. Что касается методологической слабости, о которой я говорила выше, то думается, что для распространения информатизации необходимо разработать инструкции, регламентирующие как следует организовывать процесс внедрения ИКТ. В настоящее время таких инструкций не существует.

Третья причина – отсутствие финансирования. Я думаю, здесь можно обойтись без комментариев. Эти три причины являются основными сдерживающими факторами информатизации. Что касается политической воли руководителей на местах, то я считаю этот фактор не главным. В соответствии с законом, указы президента страны распространяются по вертикали, и государственная власть субъектов Федерации обязана их исполнять. Если будут даны четкие указания сверху, то вопрос политической воли на местах исчезнет сам собой.

CNews: Финансовый кризис внес коррективы в ИТ-бюджеты всех организаций, в том числе и государственных ведомств. В такой ситуации заказчики ориентируются, в основном, на поддержание уж имеющихся информационных ресурсов и откладывают «до лучших времен» проекты, связанные с модернизацией существующих и внедрением новых технологий. Насколько значимым для российской ИТ отрасли и для вашей компании, в частности, является объем государственного заказа в области ИКТ?

Людмила Абламская: Частично на этот вопрос ответ уже был дан. Внес ли кризис коррективы в ИТ-бюджеты организаций? Конечно, внес, но я не могу утверждать, что сегодня госзаказчики ориентируются исключительно на поддержание информационных ресурсов. Да, некоторые проекты отложены до лучших времен. Но есть и иные примеры. Так, в частности, c вступлением в силу с 1 января 2009 года положений Бюджетного Кодекса относительно планирования бюджетных обязательств гражданско-правового характера установлена необходимость проведения детальных обоснований указанных обязательств, а также контроля их исполнения, и с этой целью в практику был введен инструмент предоставления главным распорядителям бюджетных средств государственных заданий на оказание государственных услуг (работ). Формирование государственных заданий – трудоемкий процесс, требующий использования информации из большого количества разных источников. В этом году, наверное, большая часть работ по составлению и ведению отчетности будет осуществляться вручную, но, тем не менее, ведомства изыскивают ресурсы на то, чтобы автоматизировать этот процесс – ведь на уровне региона оказывается около 400 услуг, и для каждой необходимо госзадание.

Что касается влияния финансового кризиса и сокращения государственного заказа на состояние российской ИТ-отрасли, то в этой сфере некоторое сокращение бюджетов не является столь критическим, как в других отраслях. Скорее, следует говорить не о сворачивании проектов, а об отсрочке платежей. Государство по-прежнему уделяет огромное внимание реализации национальных проектов, финансирование которых в ближайшие годы не прекратится. Они направлены на развитие социальной инфраструктуры, повышение качества работы государственных институтов, укрепление безопасности и многое другое. Таким образом, и в нынешние непростые времена услуги ИТ-компаний в госсекторе останутся востребованными.

В целом, по сравнению с другими сферами экономики, положение в ИТ-отрасли выглядит достаточно устойчивым. С некоторой долей вероятности уже во втором полугодии можно ожидать подъема. Еще больше помогло бы в этом введение льготного режима налогообложения для российских разработчиков ПО, поставляющих свои продукты на российский рынок. Главное — оживление экономики, при котором естественно заработают  рыночные регуляторы.

CNews: В течение прошедшего года президент России Дмитрий Медведев дважды проводил крупные совещания, посвященные информационно-коммуникационному развитию страны. На  этих совещаниях особое внимание уделялось вопросам построения «электронного правительства» и внедрения электронных государственных услуг. В стране существуют регионы, имеющие реальный опыт реализации таких задач. Среди них Ханты-Мансийский автономный округ-Югра, в котором уже запущен в экспериментальном режиме информационный портал государственных и муниципальных услуг (http://www.pgu.admhmao.ru). Расскажите подробнее о содержании и этапах работ, которые ваша компания проводила в этом регионе.

Людмила Абламская: Крупные проекты в Ханты-Мансийском автономном округе реализуются нашей компанией с 2006 года, хотя определенный опыт сотрудничества с  этим регионом у нас был и раньше. На первом этапе наша работа имела непосредственное отношение к административной реформе – мы занимались разработкой административных регламентов для оказания государственных услуг и исполнения государственных функций. Эта работа в дальнейшем сыграла для нас чрезвычайно важную роль. Мы разобрались с тем, что же такое государственная услуга. Дело в том, что четкого определения этого понятия на уровне законодательства и прочих нормативных документов не существует. Есть трактовка государственной услуги, данная Бюджетным Кодексом в целях разграничения видов бюджетных ассигнований.  В декабре 2008 года была предпринята попытка дать новую редакцию определения государственной услуге в Бюджетном Кодексе, но она оказалась не слишком удачной.

Тем не менее, нам удалось разобраться, что это такое, как это может быть идентифицировано, не смешано и не потеряно среди разных видов деятельности государства. Результатом проведенной нашими консультантами работы стала выработка системы понятий и их дальнейшая проработка. Ведь прежде, чем приступить к серьезной работе, крайне важно определиться с понятиями и научиться говорить с заказчиком на одном языке. Затем мы создали реестр всех государственных функций, реализуемых в данном регионе. Государственные функции по оказанию государственных услуг составляют примерно 40% от всех функций. Для части из них, в соответствии с договором, мы разработали административные регламенты.  Выполнение этих работ позволило нам разобраться с тем, как происходит оказание той или иной услуги, что хотят и должны знать граждане или организации, и  что хотят и должны знать и делать органы власти. То есть, разработка регламентов и работа по сбору перечня всех полномочий по исполнению государственных функций в Ханты-Мансийском автономном округе помогли нам разобраться с предметной областью. Кроме разработки регламентов, нам необходимо было передать накопленный опыт. Для этого мы создали методическое обеспечение и проекты нормативных правовых актов.

На втором этапе мы перешли к самой крупной задаче - созданию портала государственных услуг. Еще раз подчеркну, что на этапе разработки регламентов мы очертили состав государственных услуг, поняли, какие из них наиболее востребованы,   определились, какие услуги являются региональными, а какие федеральными. Таким образом, в отсутствие единого федерального справочника, мы вынуждены были создать собственный справочник получателей государственных услуг. В него вошло около 150 различных  категорий получателей, определенных законодательством.  Среди них не только граждане, но и организации. Конечно, такой справочник должен создаваться не нами, а ОГИЦ на федеральном уровне.

CNews: Одной из первых республик, создавших портал государственных услуг, был Татарстан. Учитывался ли при реализации проекта в ХМАО этот опыт? Если нет, то какие новые идеи, решения, собственные ноу-хау ФОРС были применены при построении портала в ХМАО? Какие технологии при этом использовались?

Людмила Абламская: Конечно, при создании портала государственных услуг мы опирались на уже существующий опыт. Но на первом этапе мы изучали аналогичные порталы Канады, Великобритании, ЮАР и почерпнули оттуда много интересных идей.

На момент начала работ по созданию портала, подобные проекты  уже были реализованы в Татарстане и Нижнем Новгороде. Их опыт мы тоже постарались использовать при решении своей задачи. По моему мнению, портал Татарстана – самый красивый и комплексный, но по реализации идей лучше и удобнее нижегородский. При создании этих порталов не был создан справочник получателей государственных услуг, о котором я уже говорила, поэтому с их помощью невозможно получить сводную информацию. У нас же эта возможность реализована, и это мы относим к категории своих ноу-хау. Есть еще некоторые моменты, которые мы относим к сильным сторонам и явным преимуществам нашего решения. Это, например, наличие реестра документов, выдаваемых органами власти с указанием на юридически значимые факты, устанавливаемые этими документами, наличие «адресных» в отношении получателей государственных услуг комплектов документов, устанавливающих право и т.п. Разумеется, в ходе проекта мы разработали документы по информационной структуре и правилам использования портала. 

В настоящее время существует уже около 20 порталов государственных услуг, и мы внимательно следим за их развитием, пытаемся найти какие-нибудь интересные идеи.

Портал Ханты-Мансийского автономного округа - Югры  изначально рассматривался как средство информирования населения. Дело в том, что сейчас любой гражданин  может найти в интернете сведения о том, как и где можно получить ту или иную государственную услугу. И если данные о том, как, еще имеются на официальных сайтах, например, Федеральной миграционной службы, то узнать о том, где, можно лишь у неофициальных информаторов. Поэтому при построении портала мы, в первую очередь, ставили задачу давать точную информацию: куда и как.

Государственные услуги в нашей стране могут оказываться на федеральном или региональном уровне, а также на уровне органов местного самоуправления. Какие из них мы должны выкладывать на портал? Если следовать указаниям «Электронной России», то на нашем портале должны быть только услуги регионального уровня. Но население вовсе не обязано знать, на каком уровне оказываются те или иные услуги. Таким образом, мы приходим к необходимости отражать на портале все вопросы. Но при этом возникает естественная проблема – кто будет поддерживать информацию в актуальном состоянии? Произойдут какие-то изменения, и ведомство, ответственное за оказание данной услуги, должно внести их в информационный ресурс.

С нашей точки зрения, организовать эту единую централизованную систему управления порталами государственных услуг должен ОГИЦ. Но ОГИЦ – это техническая служба, и над ним необходимо создать орган государственной власти, который бы собрал и выверил, наконец, единый справочник, организовал его доставку соответствующим региональным ресурсам. При этом то, как выглядит отдельно взятый региональный портал, особого значения не имеет – самое главное, чтобы и госуслуги, и их получатели везде назывались одинаково. А состав документов и способов подтверждения ими юридически значимых фактов единый, он не зависит от региона, и должен существовать в виде федерального реестра. Мы сделали такой реестр для себя, но он не полный, потому что имеет отношение только к тем госуслугам, которые мы рассматривали.

Прототип портала был закончен в конце 2007 года. В течение года он дорабатывался, мы внесли серьезные изменения  в состав и структуру информации, и в декабре 2008 года выложили в интернете ту версию, которую вы можете видеть сейчас. До марта 2009 года производилось тестирование портала, нам были сделаны замечания, на основании которых были затем внесены исправления. Сейчас по решению администрации округа портал работает в экспериментальном режиме. Мы хотим собрать у населения пожелания, рекомендации по его работе, а также понемногу приучить органы власти к тому, что теперь им придется работать по-новому.

CNews: В настоящее время на созданном вами портале граждане могут получить подробную информацию о государственных услугах и скачать необходимые бланки документов. Возможность получения госуслуг в электронном виде  пока не предоставляется. С чем это связано?

Людмила Абламская: Внедрение интерактивных сервисов на портале будет осуществлено на следующем этапе. В первую очередь мы планируем организовать службу под названием «Задать вопрос». Затем на портале будет предусмотрена возможность записи на прием через интернет. Информационно-технологический компонент портала был реализован еще в 2007 году. Сейчас он не представлен в открытом доступе потому, что для обеспечения его работы необходимо провести целый ряд организационных мероприятий.

Что касается государственных услуг, то не все из них в настоящее время могут предоставляться  в электронном виде. Это станет возможным только тогда, когда у каждого российского гражданина появится электронный паспорт. Пока же список вероятных электронных услуг ограничен.  Например, на портале может быть организовано получение  архивной справки – для этого, в соответствии с законом об архивном деле, не требуется предъявление паспорта. Кроме того, граждане смогут оставить заявку на получение выписки из государственных реестров, через интернет записаться на прием и прийти в назначенное время для личного получения документов. Мы считаем, что такие возможности надо реализовать на портале в самое ближайшее время, не дожидаясь выхода постановлений об электронной цифровой подписи, о защите данных и т.д.

CNews: Когда можно ожидать появления на портале интерактивных сервисов?

Людмила Абламская: Работа по реализации интерактивных сервисов на портале начнется после подписания соответствующего контракта с заказчиком. Это работа, в основном, организационного характера – необходимо выпустить инструкции для сотрудников ведомств, которые будут отвечать за те или иные действия.

Хочу отметить, что администрация Ханты-Мансийского автономного округа заинтересована в этих работах, и единственное препятствие, которое имеется на данный момент,  - это недостаточное финансирование.

CNews: В чем специфика работы компаний с государственным сектором? Какие рекомендации по реализации проектов в государственном секторе вы могли бы дать? Что необходимо, в первую очередь, для успешного внедрения масштабных ИТ-проектов?

Людмила Абламская: У государственного заказчика, в силу существующих законодательных требований, более жесткие требования к соблюдению сроков и объемов работ. И это определяет, как мне кажется, основную специфику работы компаний с госсектором.

CNews: Как будет развиваться сегмент информатизации органов государственной власти в 2009-2010 годах?

Людмила Абламская:  На мой взгляд, сейчас самый подходящий момент для того, чтобы привести дела в порядок: провести инвентаризацию, доработать программы и концепции. В середине 2009 года станут понятны дальнейшие тенденции изменения бюджетов ведомств, и, исходя из этого, можно будет планировать развитие на следующий год. Я не думаю, что в ближайшее время стоит ожидать каких-то изменений, возникновения новых тем и т.д.

Существует предположение о возможности появления на федеральном уровне некоего нового органа управления. Ранее уже было сказано о том, что сейчас ни у одного федерального ведомства нет полномочий по управлению процессом создания «электронного государства».  И, если говорить о возможных тенденциях  ближайшего времени, то такое государственное ведомство, вероятно, может быть создано. Ведь президент страны в последнее время уделяет очень серьезное внимание вопросу создания «информационного общества».

CNews: Спасибо.