Владимир Бескровный:

Мы являемся одним из немногих ведомств, чьи расходы на ИТ можно просто посмотреть в бюджете

Для эффективного контроля за расходованием бюджетных средств необходимо наличие мощных информационно-аналитических ресурсов. О том, какие технологические решения используются в главном контрольно-счетном органе страны в интервью CNews рассказал Владимир Бескровный, директор Департамента информатизации Счетной палаты РФ, к.т.н.

CNews: Какие основные тенденции доминировали в сфере информатизации Счетной палаты РФ в 2008 году? Какие приоритетные задачи в области информатизации были решены?

Владимир Бескровный: В 2008 году завершилась третья среднесрочная программа развития информационно-телекоммуникационной системы (ИТКС) Счетной палаты, которая охватывала период 2006-2008 г. Основной целью этой программы была развитие системы в направлении обеспечения эффективной информационно-технологической поддержки экспертно-аналитической, контрольно-ревизионной и управленческой деятельности Счетной палаты. В части основной деятельности частности, это означало завершение автоматизации новых функциональных задач, в первую очередь, задач стратегического аудита и аудита эффективности в условиях реформирования бюджетного процесса. Вторая цель - реализация доступа к информационным сервисам ИТКС в режиме «одного окна» с расширенным поиском данных; регистрация, циркуляция и хранение всех внутренних документов в электронном виде; развитие интернета как важнейшего источника информационного обеспечения деятельности. Третья цель – развитие инфраструктуры ИТКС, внедрение технологических решений, обеспечивающих надежное и оперативное функционирование системы информационного обеспечения Счетной палаты. И четвертая цель - повышение эффективности использования ресурсов и сервисов ИТКС, прежде всего, за счет проведения соответствующей работы по обучению пользователей и внесения изменений в нормативные документы Счетной палаты. В программе было сформулировано около 20 задач, и в начале февраля 2009 года я отчитался перед комиссией по вопросам развития и контроля за состоянием ИТКС о ее выполнении, фактически, на 100%.

Если говорить о 2008 годе, то в рамках реализации указанной программы модернизация прикладных программных комплексов была связана с завершением реагирования на новую редакцию бюджетного кодекса. В частности, были внедрены такие новые компоненты как анализ показателей докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования, мониторинг социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, мониторинг деятельности губернаторов, мониторинг анализа государственного обеспечения олимпийских игр в Сочи, мониторинг и анализ государственных инвестиций.

Были завершены работы по повышению надежности функционирования информационных сервисов. Соответствующие показатели функционирования определены в программе. Это конкретные количественные показатели, отражающие надежность функционирования каждого сервиса и ИТКС в целом, сроки возможного простоя в течение года, сроки восстановления работоспособности.

В 2008 году закончилось внедрение технологии электронного взаимодействия подсистем административно-хозяйственной деятельности, реализующей принцип однократного ввода данных. Подсистемы АХД – это подсистемы финансово-бухгалтерского, материально-складского, кадрового учета, система управления информационными сервисами ИТКС, система электронного документооборота. Все эти системы были сделаны в основном локально. Сейчас они интегрированы между собой для того, чтобы один раз введенные данные больше нигде не дублировались.

Кроме того, в 2008 году была запущена система автоматизированной инвентаризации имущества, завершено развитие систем электронного документооборота и проведена модернизация ряда компонент электронной коллегии, связанная, в первую очередь, с совершенствованием процедуры контроля доступа к информации и повышением удобства пользования.

CNews: Сколько процентов средств из бюджета Счетной палаты РФ  расходуется на информационные технологии? Как вы оцениваете этот показатель в пересчете на одного сотрудника по сравнению с бюджетами аналогичных служб ведущих зарубежных стран?

Владимир Бескровный: У меня нет данных о том, каковы ИТ-расходы контрольно-счетных органов зарубежных стран, поэтому я не смогу полностью ответить на ваш вопрос. Что касается Счетной палаты, то мы являемся одним из немногих ведомств, чьи расходы на ИТ можно просто посмотреть в бюджете.

Начиная с 2002 года финансирование на развитие и поддержание ИТКС  находилось в диапазоне 60-90 млн. рублей в год. С учетом расходов на содержание ИТ-департамента это составляет около 5-6% от бюджета Счетной палаты. Если рассматривать только расходы на проведенные работы и закупки оборудования, то получится около 2-2,5% от бюджета. ИТ-затраты нашего ведомства в пересчете на одного сотрудника составляют порядка 50 тыс.рублей в год, что в настоящий момент эквивалентно 1,5 тыс. долларов. К сожалению, мне известна аналогичная статистика по другим ведомствам лишь 2-3 летней давности. Тогда, если мне не изменяет память, называлась средняя цифра в 2,5 тыс.долларов на одного сотрудника государственных органов власти..

CNews: Счетная палата осуществляет контроль за исполнением федерального бюджета РФ. В связи с этим приоритетным направлением информационно-технологического обеспечения ее деятельности является поддержка и сопровождение контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий: оперативный сбор и обработка первичных платежных документов по исполнению федерального бюджета, данных отчетности, охватывающей около 250 субъектов бюджетного процесса и т.п. Какие вы оцениваете уровень оснащенности Счетной палаты РФ аппаратно-программными средствами? Достаточно ли существующего на настоящий момент уровня для выполнения основных функций ведомства?

Владимир Бескровный: Я считаю, что уровень оснащенности Счетной палаты аппаратно-программными средствами хороший. Сейчас, в условиях совершенно другой экономической ситуации, совершенно другого финансирования (а финансирование ИТ-проектов в нашем ведомстве в этом году снижено на треть), мы не теряем оптимизма. Информационная система Счетной палаты полнофункциональна, она работает достаточно надежно, и выделяемых средств достаточно для поддержания ее в таком состоянии.

Стабильное положение ИТКС Счетной палаты обусловлено несколькими причинами. Во-первых, это продуманная система управления развитием информационных технологий. Для развития ИТКС в нашем ведомстве создана специальная комиссия, которую возглавляет непосредственно Сергей Владимирович Степашин. Кроме того, существует аудитор, член коллегии, курирующий ИТ-развитие, - это Александр Александрович Пискунов. Именно руководство развитием ИТ-системы со стороны первого лица ведомства, наличие коллективного органа, курирующего эту деятельность, обеспечивает возможность реализовывать именно те задачи, которые необходимы пользователям системы и соответствуют направлениям развития и повышению эффективности деятельности Счетной палаты, а не те, которые видятся ИТ-департаменту. И второе - стабильное, ритмичное финансирование, что позволяет оптимально выстраивать конкретные ИТ-проекты для достижения, как минимум, среднесрочных программных целей развития и показателей эффективности функционирования ИТКС.

Мне кажется, благодаря этому нам удалось создать очень серьезную полнофункциональную, связную систему, успешно решив проблемы оптимального распределения выделяемых средств на компоненты ИТКС, как по их объему, так и по сроку выделения. Например, на определенном этапе в ущерб обновлению конечного оборудования пользователей ИТКС, что, как правило, делать легко и всем это приятно, создавалось ядро системы, ориентированное на совершенно новый уровень задач решаемых Счетной палаты, связанных с аудитом эффективности и стратегическим аудитом, реализовывались решения направленные на повышение надежности функционирования основных информационных сервисов. В какой-то мере это была работа на будущее. Ресурсы, вкладываемые в ядро системы, как правило, не видны пользователям, и возможность такого распределения средств целиком зависит от понимания его необходимости руководством ведомства. Такое понимание было. В результате были сняты некоторые дискредитирующие факторы внедрения ИТ-решений – низкая надежность функционирования и медленная работа сервисов, которые часто возникают в условиях их массового внедрения в рабочие процессы ведомств

Обратный пример. Сейчас мы работаем над проектом создания государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов России, который финансируется в рамках ФЦП «Электронная Россия». Работа продвигается с большим трудом, потому что мы лишены возможности разумно управлять ресурсами. Любая ФЦП имеет 3 компонента финансирования (расходы на НИОКР, капитальные и прочие расходы), и ситуация, когда, например, необходимы средства на разработки и внедрение, а выделяются на капитальные затраты, возникает достаточно часто.

CNews: В целях оптимизации работ по определению эффективности и целесообразности расходов государственных средств Счетной палатой РФ было запланировано создание информационно – аналитического комплекса предварительного, оперативного и последующего контроля исполнения федерального бюджета в части расходов на национальную оборону и безопасность. Расскажите о результатах реализации этого проекта.

Владимир Бескровный: Проект был реализован в 2003-2004 гг. Это была, фактически, первая попытка в рамках единого прикладного программного обеспечения комплексно реализовать два вида контрольной деятельности Счетной палаты - финансовый аудит и аудит эффективности, на всем «жизненном цикле» федерального бюджета, который в то время составлял три года и охватывался соответственно предварительным (формирование бюджета), оперативным (исполнение бюджета), и последующим (отчетность по исполнению бюджета) контролем.

Хотелось бы обратить особое внимание на то, что в этом информационно-аналитическом комплексе были реализованы и отдельные функции программного аудита. В 2006-2007 годах, когда началось реформирование бюджетного процесса, связанного с переходом от  сметного к проектному финансированию, с учетам опыта, полученного в результате создания и эксплуатации данного комплекса, мы начали развивать методологию и инструментарий комплексного анализа бюджетного процесса.

CNews: На 2006-2008 г были запланированы работы по развитию систем информационно-аналитической поддержки стратегического аудита. Расскажите о результате этих работ.

Владимир Бескровный: Хотелось бы уточнить, что для ИТ-поддержки стратегического аудита не существует какой-то отдельной специальной прикладной программы. Это действительно система взаимоувязанных работ по развитию, технического,  информационного и программного обеспечения ИТКС. Почему это так? С одной стороны, учитывая, что аудит эффективности, а тем более стратегический аудит, в отличие от финансового аудита, связан с анализом не только бюджетных, но и «натуральных», как мы говорим, показателей различного уровня – от социально-экономических показателей развития страны до показателей отдельных федеральных и даже ведомственных программ, в которые вкладываются бюджетные средства, в определенный момент изменилась парадигма мышления в информационном обеспечении Счетной палаты. Понимая это, еще в 2003-2004 году мы создали мощную систему хранения  данных с возможностью бэк-копирования  для того, чтобы иметь возможность загрузить необходимое количество информации для наших аудиторов и инспекторов, решая задачи сначала аудита эффективности, а потом – стратегического аудита.

С другой стороны, как известно, Счетная палата реализует две основные функции – контрольно-ревизионную и экспертно-аналитическую. Задача стратегического аудита является экспертно-аналитической задачей высокого уровня сложности. Создание информационной системы поддержки стратегического аудита, по сути, отражало концепцию обеспечения аналитических задач, которую мы выбрали достаточно давно. Она заключается в следующем. Аналитическую работу, как типичную творческую задачу, нельзя обеспечить в виде единой программы анализа каких-либо данных. Необходимо создать набор инструментария, который позволит гибко решить разнообразные аналитические задачи. Но необходима по возможности максимально интегрированная база данных, используемых для решения задач, к которой будет иметь доступ каждый аналитик для использования имеющегося инструментария.

Структурной основой поддержки стратегического аудита является подсистема подготовки принятия решений, входящая в ситуационный центр Счетной палаты. Данная подсистема представляет собой взаимоувязанную на уровне единой базы данных и, частично, пользовательских интерфейсов совокупность программных компонент. В их состав входят, например, модельно-программные модули (модели федерального бюджета, социально-экономического развития, платежного баланса, управления государственным долгом, оценки и анализа бюджетных и макроэкономических рисков), модули мониторинга и анализа бюджетных процессов, проектов федерального бюджета, межбюджетных отношений и другие. Кроме того, было закуплено и внедрено несколько коробочных решений, реализующих функции кластерного и статистического анализа, дата- и текстоманинга, компоненты, связанные с управлением  и контролем за проектами различного уровня сложности. Все эти системы в совокупности создают ту среду, в которой можно осуществлять стратегический аудит.

CNews: Информация о деятельности госорганов должна быть доступна гражданам России. Расскажите о работах по созданию интернет-портала Счетной палаты Российской Федерации, которые были запланированы. Какую информацию можно получить с помощью портала уже сегодня? Что запланировано на ближайшие годы?

Владимир Бескровный: Последнее обновление портала Счетной палаты РФ осуществлено в январе 2009 года. Здесь размещается вся информация о деятельности нашего ведомства, в частности, ежемесячные электронные бюллетени с результатами проверок, поддерживается раздел с законодательными актами и многое другое. Посещаемость портала постоянно растет, его рейтинг достаточно высокий. Существует раздел портала, с помощью которого, при наличии соответствующих прав, можно попасть в зону ограниченного доступа к информации – это среда взаимодействия с контрольно-счетными органами субъектов Федерации.

В процессе модернизации была серьезно доработана внутренняя технология работы с порталом. Теперь каждый раздел закреплен за определенным подразделением, в котором существует сотрудник, ответственный за его информационное наполнение. На мой взгляд, портал Счетной палаты РФ полностью соответствует законодательству в области открытости органов государственной власти.

CNews: По результатам 2005 года не более 15% документов, поступающих в Счетную палату РФ, обрабатывалось в электронном виде. Как изменилась ситуация за прошедшее время? Как вы оцениваете существующий опыт электронного обмена документами и сведениями между органами государственной власти и Счетной палатой и использования ЭЦП (или технологий аналогичных ЭЦП)? Какие работы в области перехода на межведомственный электронный документооборот проводятся в вашем ведомстве?

Владимир Бескровный: На сегодняшний день весь внутренний документооборот Счетной палаты осуществляется в электронном виде. Все входящие документы переводятся в электронный вид и поддерживаются системой электронного документооборота, с помощью которой контролируется срок выполнения поручений. В прошлом году мы завершили создание электронного архива документов Счетной палаты за все время ее деятельности с 1995 года. Сейчас в ведомстве активно внедряется ЭЦП для внутреннего пользования. Все необходимые технические процедуры уже завершены, производится раздача ключей, обучение пользователей и внесение изменений в существующие организационные документы.

Абонентский пункт межведомственного электронного документооборота действует в Счетной палате с начала 2000 годов, но, к сожалению, он практически не используется. В последнее время, после известного выступления Президента Российской Федерации, наметились некоторые позитивные изменения в этой области. Например, документы из администрации Президента начинают поступать преимущественно по этому каналу.

Кроме электронных документов, Счетная палата работает с информацией, хранящейся в базах данных различных государственных ведомств. Около 70% такой информации мы тоже получаем в электронном виде. Это не значит, что для этого используются исключительно телекоммуникационная среда.. Данные могут передаваться на флешке, диске и т.д. Таким образом мы можем получать и закрытые данные. Для сведений, поступающих в бумажном виде, у нас имеются компоненты быстрого сканирования, ориентированные на формы определенных отчетов. Они позволяют с высокой степенью достоверности, качества переводить в электронный вид информацию и загружать ее в нашу базу данных. В такой обработке нуждаются, в основном, данные, связанные с бюджетом.

Что касается электронного взаимодействия, то в настоящее время у нас есть такая возможность при общении с Федеральным казначейством, УФК по г.Москве, с Пенсионным фондом, с Федеральной таможенной службой по некоторым вопросам. Мы активно работаем над расширением возможности обмена  данными с внешними информационными системами, но заключить отдельное соглашение с каждым корреспондентом - непосильная задача. Поэтому мы стратегически поддерживаем усилия Минкомсвязи, ФАИТ по организации межведомственного обмена данными в рамках ФЦП «Электронная Россия» путем использования ОГИЦ. Внедрение таких технологий позволило бы нам получать значительную часть информации быстрее, качественнее  и с меньшими затратами.

CNews: Информационный «зоопарк», который присутствует в области информатизации  органов государственной власти, не преодолен до настоящего времени. Испытывает ли Счетная палата какие-либо сложности, обусловленные неравномерной аппаратно-программной оснащенностью, в информационном взаимодействии с другими органами государственной власти федерального и регионального уровней?

Владимир Бескровный: Проблему «информационного зоопарка» можно рассматривать с нескольких сторон. Во-первых, это дублирование информации в базах данных различных ведомств, при этом они не всегда совпадают. Во-вторых, это неоднозначность понимания и учета на первый взгляд одних и тех же данных, несопоставимость размерности данных. Поскольку в работе Счетной палаты используются многочисленные данные о развитии страны, нам очень хотелось бы, чтобы эта проблемы решалась системно.

Если говорить об аппаратно-программном «зоопарке», то для нас это тоже очень актуально, но не в части ИТКС Счетной палаты, а в части информационных  систем контрольно-счетных органов Российской Федерации. Они расположены во всех регионах, в том числе и на муниципальном уровне. К сложившейся здесь ситуации скорее применим термин «компьютерное неравенство», которое порождает и аппаратно-программный «зоопарк» - существует немало чрезвычайно слабо оснащенных контрольно-счетных палат, которые не имеют  вообще никаких прикладных компонент автоматизации их деятельности. Мы стараемся исправить эту ситуацию в рамках создания государственной информационно-аналитической системы контрольно-счетных органов РФ. Эта система находится в активной стадии разработки, в настоящее время решаются вопросы ее дальнейшего финансирования (о трудностях в этом вопросе я уже говорил). Она призвана путем внедрения единой информационной системы устранить и информационный, и аппаратно-программный и если хотите методологический зоопарк в деятельности контрольно-счетных органов.

CNews: Существует ли концепция информатизации и обеспечения безопасности информации Счетной палаты? Удовлетворяет ли, с вашей точки зрения, она текущим потребностям и современному уровню развития информатизации? Собираетесь ли вы вносить в нее изменения или принимать новую редакцию Концепции? Если «да», то в связи с чем (с какими потребностями), какие новые ориентиры в сфере ИТ могут быть заданы?

Владимир Бескровный: За время работы Счетной палаты РФ выполнены как минимум три программы среднесрочного развития ее ИТ-инфраструктуры. На первом этапе существовала программа, затем была принята и Концепция развития на 2003-2005 годы, а потом Концепция и программа развития  на 2006-2008 годы. В настоящее время концептуальные положения развития ИТКС, как отдельной задачи, интегрированы в документы Счетной палаты, разрабатываемые в рамках требований бюджетирования, ориентированного на результат. В связи с увеличением сроков бюджетного планирования с одного до трех лет утверждена новая программа развития ИТКС, охватывающая период с 2009 по 2014 годы. Она многовариантная, что является реагированием на неопределенности связанные с известным кризисом, и состоит из двух трехлетних этапов, что коррелирует с периодом бюджетного планирования.

Минимальный вариант решаемых задач включает в себя во-первых поддержание программных компонент и информационного обеспечения на уровне, адекватном требованиям законодательства. Ведь бюджетное законодательство меняется очень часто, и под него приходится подстраиваться. Во-вторых – обеспечение функционирования информационных сервисов и инфраструктуры ИТКС в целом с установленными в программе показателями надежности. А это значит организовать кластеризацию решения функциональных задач, их резервирование, развитие систем хранения данных. Так в 2003 году в Счетной палате было создано хранилище данных на 5 терабайт, сейчас к нему добавлено еще одно на 15 терабайт. Оба хранилища поддерживаются бэк-копированием. В-третьих, это снижение расходов на поддержание нашей системы. Эти расходы достаточно заметные, потому что система очень развитая и многофункциональная.

CNews: Еще в апреле 2004 года Счетная палата РФ заявила о необходимости аудита использования средств, выделенных на информатизацию госструктур, в том числе на создание их интернет-сайтов. Был ли проведен такой аудит? Каковы его результаты? Какие сложности возникали у представителей Счетной палаты в процессе проведения аудита в связи с отсутствием в бюджете статьи затрат на информатизацию? Как вы оцениваете процент « неудач» по проектам в области ИТ?

Владимир Бескровный: Аудит информационных систем (или проверка расходов на информационные технологии) сейчас становится неотъемлемой составляющей ревизий, проводимых аудиторами Счетной палаты. Несмотря на то, что по поводу качества работы информационных систем в госорганах существуют разные мнения, все прекрасно понимают, что в современных условиях эффективно управлять без информационной системы очень сложно. Поэтому при каждой оценке эффективности расходования средств тем или иным ведомством мы сталкиваемся с необходимостью оценивать эффективность работы информационных систем. Такие проверки не являются  классическим ИТ-аудитом, но проводятся постоянно.

Что касается классического ИТ-аудита, то в настоящее время в Счетной палате создана группа специалистов, отвечающих за это направление. Эта группа уже провела первую, на мой взгляд, комплексную проверку, в ближайшее время ее результаты будут вынесены на рассмотрение коллегии, после чего эта информация станет публичной.

CNews: Подключена ли Счетная палата к ГАС «Управление» и если «нет», то планируется ли такое подключение в 2009 г ?

Владимир Бескровный: Счетная палата РФ подключена к ГАС «Управление», за нами закреплено 7 рабочих мест. Если рассматривать ГАС «Управление» в ее первоначальной версии, т.е. как систему мониторинга национальных проектов, то в настоящее время мы не только используем данные, размещенные в ней, но и сами удаленно загружаем в нее результаты проведенных проверок, связанные с приоритетными национальными проектами. Счетная палата неоднократно высказывала мнение о том, что ГАС «Управление» надо рассматривать как систему управления государственными ведомствами в целом. Наши идеи нашли отражение в новой концепции ГАС «Управление», которая существует, но еще не утверждена.

CNews: Внедрение современного программного обеспечения требует наличия достаточного уровня квалификации в сфере ИТ у сотрудников. Как вы оцениваете уровень квалификации в сфере ИТ сотрудников вашего ведомства? Как организован процесс обучения сотрудников в области ИТ?

Владимир Бескровный: При приеме на работу в Счетную палату РФ соискатели обязательно проверяются на наличие навыков работы с вычислительной техникой. Кроме того, в ведомстве автоматизирован процесс аттестации и тестирования сотрудников, и скоро он будет включать вопросы, имеющие отношение к ИТ.

При организации обучения сотрудников Счетной палаты мы стараемся исходить из того, что людям, не освоившим имеющиеся у нас информационные сервисы, будет очень сложно работать. Для того, чтобы их освоить, существуют  занятия по обучению работе с новыми системами. Эти занятия проводят сотрудники не только моего департамента, но и специалисты профильных подразделений, в интересах, которых был разработан тот или иной информационный сервис. Кроме того, на внутреннем портале размещены интерактивные обучающие программы по стандартным продуктам word 2007, Excel 2007 и т.д. Все специальные программные продукты обязательно имеют компонент Help Desk.

Естественно, в нашем ведомстве проводится и общее обучение в рамках программы подготовки кадров. Это заказываемая услуга. Дополнительно мы стараемся хотя бы раз в год проводить однодневные целевые занятия с каждым конкретным подразделением по особенно сложным для них вопросам.

В целом уровень ИТ-квалификации  сотрудников, конечно, повышается. Во многом это происходит благодаря тому, что на государственную службу приходит больше молодежи, имеющей хороший уровень базовой ИТ-подготовки.  Им приходится осваивать только прикладные системы, которые сложны только с точки зрения исполняемых функций.

CNews: Насколько широко и в каких сферах используется аутсорсинг в Счетной палате РФ?

Владимир Бескровный: Своими силами мы поддерживаем администрирование баз данных, систем  и сетей. Все остальные работы, связанные с техническим обслуживанием оборудования, переустановкой программного обеспечения, организационно-техническими вопросами (замена картриджей, ремонт техники и т.д.), переданы на аутсорсинг. Кроме того, разработка специального программного обеспечения – это тоже заказываемая услуга.

CNews: Какие задачи по информатизации деятельности Счетной палаты РФ планируется решить в 2009 г.?

Владимир Бескровный: В 2009 году мы, в силу имеющихся финансовых ресурсов, будем поддерживать на требуемом уровне информационную систему и займемся внедрением  системы защиты персональных данных. Фактически, больше никаких серьезных работ мы проводить не будем.

CNews: Спасибо.