Свободное ПО меняет правила госзакупок

Свободное ПО неспешно, но достаточно уверенно завоевывает государственный сектор. Этому способствует и позитивный опыт использования в целом ряде государств, и активная позиция разработчиков, продвигающих свои решения.

Идея о том, что программное обеспечение, созданное государством за средства налогоплательщиков, должно быть доступно для использования в пределах всего государственного сектора без ограничений, муссируется в обществе с начала 2000-х годов. Однако лишь сейчас она начала становиться частью повседневной реальности. Происходит это за счет одновременного действия двух факторов: с одной стороны, в ряде государств уже накоплен достаточный опыт использования ПО с открытым кодом, позволяющий сформулировать продуманные и обоснованные правила государственного заказа. С другой стороны, растет активность сообщества пользователей и разработчиков свободного ПО, которые используют доступные им правовые механизмы увеличения доли свободного ПО в государственных закупках.

Великобритания: основной соперник СПО – разработчики заказного ПО

Следует понимать, что свободное ПО на рынке государственного заказа представляет основной конкурентный вызов не столько для коробочного проприетарного ПО, сколько для разработчиков заказного ПО по традиционной модели. При этом под "традиционной моделью" мы понимаем такую практику разработки программного обеспечения, когда заказчику передаются лишь чрезвычайно ограниченные имущественные права на результаты работ, либо же вопрос передачи таких прав остается неурегулированным вовсе. Главный недостаток этой модели заключается в том, что государство в лице разных учреждений вынуждено многократная оплачивать "разработку" одного и того же ПО, превращаясь в дойную корову для разработчика.

О существовании этой проблемы знали и до того, как свободное ПО стало популярным. Но именно свободное ПО позволило понять, как ее можно решить. Вместо того, чтобы многократно оплачивать одну и ту же разработку, государство должно стремиться к тому, чтобы результаты работ публиковались на условиях свободных лицензий (либо, в порядке исключения, чтобы государственному заказчику передавались неограниченные права на использование разработанного ПО в пределах государственного сектора). Чтобы этот сценарий реально заработал, нужно обеспечить двойной контроль: над государственными заказчиками – чтобы они не заказывали разработку программного обеспечения, которое уже есть в распоряжении государства, и над исполнителями – чтобы они не пытались повторно продать государству уже оплаченную им разработку.

Из известных нам примеров наиболее совершенную государственную политику в отношении ПО с открытым кодом в госзакупках удалось выработать в Великобритании. Британская политика в текущем виде – результат восьмилетней работы, в ходе которой позиция государства по данному вопросу приобретала все большую полноту и четкость. В настоящее время в Великобритании в отношении ПО, приобретаемого по государственному заказу, действует ряд строгих правил, на некоторых из которых следует остановить внимание.

Стоимость владения должна учитывать риск зависимости от поставщика. Согласно действующей редакции британской политики, при сопоставлении проприетарных решений и ПО на основе открытого кода в обязательном порядке учитывается цена ухода и миграции. Таким образом, если программное обеспечение проприетарного поставщика недорогое, качество высокое, затраты на обучение и поддержку невелики, но для перехода на альтернативное ПО потребуется несколько человеко-лет обратного инжиниринга и переобучение всего штата сотрудников, шансы такого поставщика существенно снижаются.

Рассмотрение Open Source-альтернатив является обязательным. Если участник конкурса на заключение государственного заказа в своем предложении не учитывает существующие программы с открытым кодом, это является основанием для отклонения заявки по формальному признаку.

Использование ранее созданного ПО должно снижать затратность проекта. В предложении на разработку программного обеспечения поставщик должен отразить, каким образом использование ранее созданного по государственному заказу программного обеспечения позволит ему сократить стоимость, риски и время выполнения проекта. В случаях, когда проект создается "с нуля", также требуется дополнительно подтвердить, что в распоряжении поставщика отсутствует созданное по государственному заказу ПО, которое может быть использовано в проекте.

Если есть перспективы – инициируется Open Source-проект. Правительство Великобритании обязуется публиковать результаты разработок по государственному заказу в тех случаях, когда это целесообразно. Не все программы, созданные по государственному заказу, могут быть достаточными для формирования заинтересованного сообщества пользователей и разработчиков. Если программа создана для удовлетворения частных нужд отдельного ведомства – наивно рассчитывать на то, что она сможет вызвать у кого-либо интерес. Однако во многих случаях автоматизированные системы разных государственных учреждений решают аналогичные функции, и в такой ситуации публикация исходного кода ПО имеет смысл.

Лицензии на ПО действительны в масштабах всего государственного сектора. Если государственное учреждение приобретает лицензии на проприетарное ПО, оно выступает от лица правительства в целом, так что условия лицензии оказываются применимы к любому учреждению государственного сектора. Это позволяет государству избавиться от ограничений в управлении правами на ПО, а также лишает поставщиков проприетарного ПО "свободы маневра" и возможности ведения разной политики в отношении разных государственных учреждений.

Зарабатывать на перепродаже запрещено. Поставщик имеет право продавать государству программное обеспечение от третьих лиц ровно по той цене, по которой третьи лица продают это ПО. Исключение допускается лишь в тех случаях, когда выполненные поставщиком работы явным образом увеличивают добавленную стоимость продаваемого ПО.

Эволюция британской политики в области ПО с открытым кодом

Источник: CNews Analytics, 2010

По приведенной таблице можно проследить, как государственная политика Великобритании эволюционировала от "отстраненного нейтралитета" в сторону предоставления ПО с открытым кодом достаточно выраженных – но очень ясно обоснованных – преференций.

Вместе с тем, было бы ошибкой полагать, что правительству Великобритании уже удалось достичь значительных результатов в оптимизации ИТ-расходов госсектора. Как показывают результаты отчета по правительственным сайтам за 2009-2010 год, опубликованного недавно Центральным отделом информации правительства Великобритании, во многих случаях правительственные учреждения пренебрегают использованием CMS-систем (как с открытым кодом, так и проприетарных), в связи происходит ничем не оправданное многократное увеличение расходов на создание сайтов. Если бы государственная политика Великобритании в области программного обеспечения последовательно соблюдалась, такие масштабы неоправданного расходования бюджетных средств были бы невозможны. Поэтому разработка "правильной" государственной политики сама по себе не может повлечь революционных изменений – государственный сектор слишком неповоротлив и консервативен даже в самых развитых странах. Однако выгоды от ПО с открытым кодом бесспорны, и государство неизбежно будет все в большей степени участвовать в его создании и использовании. Чем эффективнее государственная политика, тем быстрее удастся достигнуть этих результатов.

Италия: преференции законны

Однако не нарушает ли государство принцип свободы конкуренции, когда оно отдает предпочтение – пусть и обоснованное – программному обеспечению с открытым кодом? Тезис о том, что государственные преференции в отношении модели лицензирования противоправны, часто звучит со стороны компаний, бизнес которых выстроен на продаже проприетарного ПО. По их логике, если государство ограничивает возможное предложение исключительно программами с открытым кодом, то тем самым оно отсекает поставщиков проприетарных программ и ограничивает свободную рыночную конкуренцию.

В марте 2010 года по этому вопросу было вынесено специальное решение Конституционного суда Италии. Слушание было инициировано центральным правительством Италии после того как в регионе Пьемонт был принят закон, предоставляющий преференции свободному ПО. Текст закона предписывает правительству Пьемонта использовать программное обеспечение, исходные тексты которого доступны могут быть свободно изменены, а при закупке ПО правительство будет отдавать предпочтение свободному ПО и ПО с доступными исходными текстами. Наконец, в случае использования проприетарного ПО следует предоставить специальное обоснование.

Федеральное правительство Италии посчитало, что этот закон противоречит конституции. Однако Конституционный суд постановил, что власти региона Пьемонт не нарушили ни конституции, ни закона о конкуренции, поскольку в данном случае "не происходит сведения возможного выбора к единственному варианту, а только лишь осуществляется предоставление преференций с требованием сопоставительной оценки". Кроме того, в решении Конституционного суда говорится: "следует еще раз напомнить, что понятия свободного ПО и ПО с исходными текстами, доступными для изучения, не являются понятиями, связанными с конкретной технологией, торговой маркой или продуктом, а являются лишь правовой характеристикой. В конечном счете, свободное ПО отличается от проприетарного разницей в распределении интересов (лицензией), на котором базируется право пользования программой; и выбор относительно принятия того или иного типа контрактации зависит только от свободной воли пользователя".

Разумеется, решение конституционного суда Италии не может породить юридических последствий для других стран, однако представляется, что его логика будет вполне действительна и в том случае, если она будет перенесена в законодательные системы других стран – в частности, России.

Сообщество как полицейский

Наконец, существует еще один фактор, стимулирующий распространение ПО с открытым кодом в государственном секторе – это гражданская активность участников сообщества. В настоящее время наиболее часто употребляемым способом проявления такой активности является обращение к антимонопольным инстанциям с обжалованием контрактов, где проприетарное ПО приобретается в безальтернативном порядке.

Результаты таких инициатив приводят к разным результатам. В сентябре 2008 году группа из трех венгерских компаний – поставщиков Open Source не смогла отменить итоги безальтернативного тендера на закупку ПО от Microsoft суммой 100 млн евро. Однако их усилия, похоже, не прошли бесследно, и спустя год правительство Венгрии выделило 25% ежегодного бюджета на закупку ПО под Open Source, а также включило семь ИТ-компаний, специализирующихся на этом ПО, в список поставщиков, к которым государственные учреждения Венгрии могут обращаться за услугами по внедрению и сопровождению. В Швейцарии группа из 18 компаний, оказывающих услуги на основе ПО с открытым кодом, обратилась в 2009 году в Высший административный суд страны с просьбой отменить результаты тендера на безальтернативную закупку проприетарного ПО. Заявители требовали отмены результатов безальтернативного тендера Федерального бюро строительства и логистики Швейцарии, предусматривавшего продление лицензий и получение услуг от Microsoft на сумму 28,8 млн евро. Однако в июне 2010 года их заявление было отклонено. По мнению судей Высшего административного суда, заявители не являются надлежащими истцами по делу, так как они не разрабатывают программ, которые были бы сопоставимы с продукцией Microsoft. Вместе с тем, инициаторы дела планируют обжаловать решение Высшего административного суда и продолжить борьбу.

Примечательно, что эта глобальная тенденция затронула и Россию. Так, в январе 2008 года благовещенская компания "Амурские Открытые Системы" добилась успеха в отмене запроса котировок на поставку проприетарного ПО в один из колледжей области. Котировка предполагала поставку Microsoft Windows, Microsoft Office и антивируса NOD32 в безальтернативном порядке. Сначала генеральный директор "Амурских Открытых Систем" пытался убедить руководство колледжа привести котировку в соответствие с требованиями действовавшего законодательства и добавить в условия котировки слово "эквивалент", однако не добился в этом успеха и решил обратиться в Управление Федеральной антимонопольной службы. Обращение было рассмотрено, и в итоге Амурское УФАС России постановило отменить запрос котировок.

В сложившейся обстановке дальнейшее игнорирование свободных альтернатив в любой момент может привести к разбирательству по линии антимонопольного ведомства. Причем, предсказать, с какой именно стороны ждать угрозы, практически невозможно, так как сообщество Open Source во многом состоит из малоизвестных, но политически активных малых и средних компаний. Единственный надежный способ избежать рисков – следовать требованиям законодательства и отказаться от практики закупки ПО от единственного вендора.