Электронные муниципальные услуги: что мешает массовому внедрению?

В процессе перевода государственных и муниципальных услуг в электронный вид именно вторые представляют наиболее проблемную часть. Это связано с рядом факторов: несовершенством законодательства, сложностью разграничения полномочий между органами местного самоуправления, региональной и федеральной властью, нехваткой квалифицированных специалистов на муниципальном уровне.

Переход к предоставлению муниципальных услуг в электронном виде уже сейчас приносит результаты. Например, запись ребенка в детский садик в Москве или Перми можно осуществить через интернет, или в Красноярске более 1/3 обращений, поступающих в администрацию, подаются в электронном виде. В России таких проектов много, однако в разных органах местного самоуправления ситуация может различаться радикальным образом.

Ряд проблем возникает в связи с тем, что декларируемая автономия органов местного самоуправления не подкреплена достаточной финансовой самостоятельностью. Муниципалитеты не имеют собственных ресурсов для перевода услуг в электронный вид. Нехватка средств может быть отчасти компенсирована из региональных бюджетов – и именно эта финансовая зависимость муниципалитетов от региональных властей сегодня является основным приводным ремнем, обеспечивающим хоть какое-то единообразие процесса перевода муниципальных услуг в электронный вид: органы местного самоуправления получают от региональных властей средства на информатизацию взамен на обязательство по соблюдению тех или иных условий.

Несовершенство такого механизма очевидно, и пока порядок финансирования перевода муниципальных услуг в электронный вид не станет более прозрачным, развитие электронных муниципальных услуг неизбежно будет носить очаговый и непоследовательный характер. Очень велика опасность и того, что перевод одних и тех же услуг в электронный вид будет осуществляться по-разному в разных муниципалитетах – в конечном счете, органы местного самоуправления сами вольны решать, как им организовывать предоставление муниципальных услуг гражданам. Вытекающие отсюда проблемы несовместимости информационных систем грозят стать настоящим адом для разработчиков, пытающихся обеспечить совместимость электронных услуг муниципального и регионального/федерального уровней.

Риски стихийного перехода

В теории электронные муниципальные услуги должны стать одним из звеньев трехуровневой архитектуры предоставления государственных и муниципальных услуг (федеральный, региональный, муниципальный уровни), основанной на использовании реестров и порталов государственных и муниципальных услуг, предоставляемых в электронном виде. Однако, по словам Дениса Усенко, заместителя председателя некоммерческого партнерства "Электронный муниципалитет", сегодня муниципалитеты готовы следовать этой архитектуре в исключительно редких случаях. Пока что даже не все регионы имеют четкое представление о том, как создавать электронные услуги с использованием порталов государственных услуг. С муниципалитетами же ситуация еще более сложная. Когда дело доходит до практики, органы местного самоуправления осуществляют перевод муниципальных услуг в электронный вид исходя из собственных представлений о том, как это должно быть сделано.

Стихийные проекты по созданию муниципальных услуг в электронном виде в перспективе приводят к дополнительным расходам. Если решение изначально создается с использованием устаревших технологий, не обеспечивающих интероперабельности, то его адаптация для портала государственных и муниципальных услуг или обеспечения взаимодействия с другими государственными или муниципальными системами может потребовать повторного финансирования в том же объеме – или, попросту, переписывания "с нуля". Стихийность муниципальной информатизации мешает создавать единообразные услуги в масштабах Российской Федерации, при том, что именно муниципальные услуги зачастую являются наиболее "близкими" для граждан и потому наиболее востребованными.

Законодательство будет совершенствоваться

В том, что переход к предоставлению муниципальных услуг в электронном виде носит стихийный характер, есть упущение и федерального центра: отсутствует четкая справочная информация и методические материалы, которые органы местного самоуправления могли бы использовать в качестве источника базовых сведений и руководства при создании электронных услуг. Распоряжение правительства от 17 декабря 2009 г. N 1993-р, закрепляющее перечень первоочередных государственных (регионального уровня) и муниципальных услуг, имеет много недостатков: сам перечень услуг недостаточно продуман, кроме того, документ представляет собой лишь лаконичный перечень услуг — отсутствует детализация, необходимая для осуществления реальных проектов по переводу услуг в электронный вид на муниципальном уровне. Однако ожидается, что до конца 2010 года распоряжение N 1993-р будет замещено более совершенным документом.

Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" достаточно четко разделяет государственные и муниципальные услуги. Однако на практике достичь столь четкого разделения удается далеко не всегда. Простой пример: как классифицировать такую услугу как зачисление ребенка в школу? Ведь она одновременно подчиняется как муниципальной власти, так и органам государственной власти в сфере образования регионального и федерального уровней. Неопределенность в разделении полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти разных уровней создает реальные затруднения при переводе государственных и муниципальных услуг в электронный вид.

Конечно, можно посмотреть на ту же проблему и по-другому: процесс перевода услуг в электронный вид делает неизбежным решение вопроса о четком разделении полномочий муниципальных и государственных органов власти, который удавалось откладывать в сторону в "бумажную" эпоху. Если перевод государственных и муниципальных услуг заставляет обращать внимание на проблемы, которые раньше не были столь очевидны, то можно надеяться, что и результаты этого процесса принесут дополнительные положительные результаты, о которых изначально не задумывались.

Поиск компромисса: "дорожные карты" и стандарты

Как же организовать развитие муниципальных электронных услуг в сложившейся ситуации? По-видимому, единственным способом остается поиск компромисса между интересами федерального центра, регионов и муниципалитетов. Не отрицая автономии муниципалитетов, следует стимулировать их создавать качественные и интероперабельные системы. Такое стимулирование может быть осуществлено, в частности, с помощью рейтингов, грантов и пилотных проектов.

В настоящее время Министерство экономического развития ведет проект "Создание типовых решений для предоставления государственных и муниципальных услуг органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления  в электронном виде". Технические требования к проекту предусматривают создание типовых программ (дорожных карт) для всех 58 услуг, упомянутых в Распоряжении N 1993-р. Согласно техническим требованиям, дорожная карта должна содержать целевые индикаторы и показатели реализации программы (по годам реализации), целевую модель перехода к предоставлению государственной (муниципальной) услуги в электронный вид, последовательность, характеристику и описание программных мероприятий, сроки реализации, примерные объемы финансирования, а также ожидаемые конечные результаты реализации программы и показатели социально-экономической эффективности. Если такие дорожные карты будут разработаны и доведены до муниципалитетов, это позволит сделать Распоряжение N 1993-р существенно более практичным документом.

Для 5 наиболее приоритетных услуг Минэкономразвития разрабатывает детализированные стандарты электронных услуг.  Ожидается, что в этих стандартах будет описана совокупность действий и условий, необходимых для перевода услуги в электронный вид, в том числе, необходимые нормативно-правовые акты, типовой административный регламент, бланки документов, требования к программным интерфейсам взаимодействия с внешними информационными системами и др. Разумеется, органы местного самоуправления сохраняют свободу, следовать или не следовать разработанным стандартам, однако само существование таких стандартов станет незаменимым подспорьем для тех муниципалитетов, которые не обладают необходимыми ресурсами для того, чтобы самостоятельно продумать все детали, связанные с грамотной организацией перевода муниципальных услуг в электронный вид.

По мнению заместителя директора Центра муниципальных информационных ресурсов и технологий города Череповца Игоря Максимова, разработка таких стандартов, где были бы глубоко проработаны не только организационные, но и технические вопросы, имеет принципиально важное значение для успешного предоставления муниципальных услуг в электронном виде: "Заполняемая заявителем электронная форма документа должна предусматривать не только единый формат — например, PDF, — но и сопровождаться представлением в виде штрих-кода, однозначно кодирующего информационные поля для последующего автоматического распознавания. Это позволит использовать типовые формы документов, разработанные сторонними производителями и утвержденные на разных уровнях власти", – говорит Игорь Максимов.

В рамках этого же проекта Минэкономразвития России осуществляется пилотный переход к предоставлению наиболее приоритетных услуг в электронном виде в ряде регионов РФ. Пилотный проект предусматривает организацию взаимодействия с региональным и федеральным порталом государственных услуг.

Участие в таких проектах требует соответствующей подготовки муниципальной инфраструктуры. Игорь Максимов отмечает, что инфраструктура их города к переходу на оказание услуг в электронном виде в основном готова: "Создана муниципальная сеть передачи данных, создан единый информационный ресурс МГИС г. Череповца. Создано и функционирует большое количество информационных подсистем, в которых обрабатываются и накапливаются данные". Существенное значение при переводе муниципальных услуг в электронный вид имеет архитектура муниципальных информационных систем и степень их интероперабельности. "Муниципальная геоинформационная система Череповца изначально строилась по модульному принципу и на единой технологической платформе, что позволит достаточно легко интегрировать ее в ту АИС, которая будет использоваться в качестве ядра при оказании услуг в электронном виде", – сообщает Игорь Максимов.

Олег Дьяков:

Обсуждаются пилотные проекты, в которых универсальная карта будет инструментом доступа к 15-ти государственным и муниципальным услугам

На вопросы CNews ответил Олег Дьяков, генеральный директор компании Peak Systems

CNews: Задача внедрения универсальной электронной карты гражданина России обсуждается уже не первый год, при этом концепция универсальной карты постоянно меняется. Что вкладывается в это понятие на сегодняшний день?

Олег Дьяков: Ситуация меняется в буквальном смысле практически ежедневно. На текущий момент обсуждается внедрение в ряде регионов пилотных проектов, в которых универсальная карта будет использоваться как инструмент для доступа к 15-ти государственным и муниципальным услугам. Среди них запись на прием к врачу, выписка электронных рецептов, прием заявлений на выплаты безработным, автоматизация технического осмотра и регистрации транспортных средств, оформление выдачи паспортов, информирование о состоянии счета в системе обязательного пенсионного страхования, выплата пенсий, пособий и субсидий.

Полный текст интервью