Обзор подготовлен 
Государственная политика в сфере Open Source: выигрывает последовательный
Государственная политика в сфере ПО с открытым кодом не всегда бывает результативна. Стремление в кратчайшие сроки реализовать максимум амбиций может привести к противоположным результатам. Качество государственной политики определяется ее последовательностью, а также учетом таких факторов как постепенность накопления опыта и компетенции, обеспечение поддержки принятого политического решения со стороны исполнителей среднего и нижнего звена.
В настоящей статье рассмотрены эффективные подходы к выработке государственной политики на примере Нидерландов и Великобритании - двух европейских стран, каждой из которых удалось достичь по-своему впечатляющих результатов.
Нидерланды: от практики – к политике
До недавних пор примеры централизованной государственной политики по переводу государственных органов на Open Source, которую можно было бы назвать результативной, отсутствовали. Эта ситуация изменилась лишь в 2007 году, когда в Нидерландах был принят специальный план мероприятий The Netherlands in Open Connection, посвященный ПО с открытым кодом и открытым стандартам. Этот документ содержит перечень конкретных мер по воспрятию открытого ПО и открытых стандартов государственными учреждениями Нидерландов, а также бюджет соответствующих мероприятий на период до 2011 года.
Количество политических инициатив в сфере Open Source
Источник: CSIS, 2010
Столь тщательно составленный план мероприятий возник не на пустом месте. С 2003 по 2007 год в стране действовала программа OSSOS, в рамках которой осуществлялось непрерывное накопление компетенции по вопросам использования открытых стандартов и Open Source в государственном секторе. Таким образом, план мероприятий The Netherlands in Open Connection составлен при непосредственном участии специалистов-практиков, обладающих пониманием специфики и проблематики использования открытых стандартов и ПО с открытым кодом в государственном секторе страны.
Опасность волюнтаристской политики
Волюнтаристские политические решения – лучший способ дискредитировать ПО с открытым кодом в глазах общественного мнения: склонное к упрощениям, оно будет связывать неуспех политики с недостатками самого программного обеспечения. Так, в 1998 году правительство Мексики приняло решение о переводе школ страны на свободное ПО. Однако в реальности ресурсы, необходимые для реализации столь масштабного проекта, у правительства отсутствовали. Спустя три года из 4500 школ, принявших участие в проекте, лишь около 20 продолжали использовать свободное ПО, а остальные вернулись к Windows. В политическом истеблишменте Мексики тема свободного ПО вновь стала обсуждаться лишь в 2009 году, когда другие страны латиноамериканского региона уже смогли добиться с помощью СПО значительных успехов.
Нидерландский план мероприятий состоит из следующих разделов: «Введение и политическая позиция кабинета министров», «Мероприятия в области открытых стандартов», «Мероприятия в области ПО с открытым кодом», «Дополнительные мероприятия» и «Финансовые аспекты».
План мероприятий преследует следующие задачи: повышение межсистемной совместимости посредством использования открытых стандартов, снижение зависимости от поставщиков и создание равных условий на рынке ПО. Наиболее важными политическими решениями при этом являются применение принципа «соблюди требование или объяснись — и действуй» (использование открытых стандартов в общем случае обязательно, но допускается их обоснованное несоблюдения в исключительных ситуациях) на протяжении 2008 года; выработка ведомственных стратегий в области государственных конкурсов, закупок и использования ПО с открытым кодом к январю 2009 года; пошаговое внедрение стандарта ODF для чтения, редактирования, обмена, публикации и приема документов к январю 2009 года.
Помимо перечня действий, план мероприятий содержит бюджет, выделенный на задачи, связанные с продвижением Open Source и открытых стандартов на период с 2008 по 2011 год.
Бюджет плана мероприятий The Netherlands in Open Connection (в тыс. евро)
| Задача | 2008 | 2009 | 2010 | 2011 |
| Консультирование и продвижение | 1000 | 1100 | 1000 | 1000 |
| Пилотные проекты и практические испытания | 700 | 700 | 350 | 0 |
| Экспертные задачи, в том числе мониторинг и консультирование по правовым вопросам | 350 | 350 | 350 | 350 |
| Программные расходы | 300 | 300 | 300 | 300 |
| Итого: | 2350 | 2450 | 2000 | 1650 |
Источник: The Netherlands in Open Connection, 2007
О высоком качестве нидерландского плана мероприятий свидетельствует и ход его реализации – к концу 2009 года ПО с открытым кодом использовалось на рабочих местах сотрудников 70% министерств и 26% муниципалитетов.
Вьетнам – переход на Open Source в директивном порядке
В январе 2009 года правительство Вьетнама издало инструкцию о миграции на ПО с открытым кодом, которая предписывала к 30 июня 2009 года установить ПО с открытым кодом (OpenOffice.org, Firefox, почтовый клиент Thunderbird) на 100% рабочих местах государственных учреждений. К этому же сроку 100% сотрудников должны были пройти обучение использованию ПО с открытым кодом, а 50% должны были “владеть им на профессиональном уровне”. Ведомства, подчиненные министерствам и региональным правительствам, должны перейти на ПО с открытым кодом к 31 декабря 2010 года.
Информация о ходе миграции не публиковалась. Однако в ноябре 2009 года (то есть, через несколько месяцев после планового завершения миграции центральных ведомств) министерство образования Вьетнама продолжало публиковать на своем сайте документы в формате Microsoft Office. По всей вероятности, вьетнамский план миграции представляет очередной пример неэффективной волюнтаристской политики в области Open Source.
Действия и высказывания высокопоставленных лиц в правительстве Нидерландов позволяют заключить, что ПО с открытым кодом действительно стало государственным приоритетом. В январе 2009 года представитель Министерства образования заявил, что правительство не будет оплачивать приобретение лицензий для легализации проприетарного ПО в школах Нидерландских Антильских островов, а вместо этого ожидает перехода на свободное ПО. В феврале того же года министр иностранной торговли Нидерландов, высказываясь по поводу нежелания администрации города Утрехт отказываться от ОС Windows из-за высокой стоимости миграции, заявил: “Если существуют сопоставимые решения с открытым кодом, то следует отдать предпочтение им, а не выбирать проприетарные решения только потому, что они дешевле”.
Великобритания: Open Source до и после предвыборной гонки
В Великобритании первая версия государственной политики в области Open Source была опубликована в 2002 году. В то время она представляла собой достаточно простой документ скорее декларативного характера, основной целью которого было создание “равных правил игры” для проприетарного ПО и ПО с открытым кодом без предоставления последнему явных преференций. В 2004 году политика была несколько модифицирована, и в нее было добавлено положение о возможности публикации результатов государственных НИОКР в качестве ПО с открытым кодом. Обновленная политика вызвала критику со стороны поставщиков проприетарного ПО в лице наиболее радикального представителя их интересов – ассоциации CompTIA. После этого развитие документа на пять лет приостановилось.
Бразилия: информационное общество на основе свободного ПО
В Бразилии продвижение свободного ПО в госсекторе во многом связано с личностью президента Луиса Игнасиу Лула да Силва.
В 2005 году был издан президентский указ, предписывавший обязательный переход всех государственных учреждений Бразилии на свободное ПО. К 2006 году Бразилия создала систему голосования с открытым кодом и ввела в действие первую в мире систему банковских терминалов на основе Open Source.
В 2007 году правительство Бразилии запустило национальный репозиторий публичного ПО, где публикуются результаты работ, выполненных по государственному заказу. В 2009 году количество зарегистрированных пользователей портала составило 25000 человек, и их число ежемесячно увеличивалось на 1500. В репозитории представлено свыше 30 наименований специализированного ПО для нужд образования, муниципальных учреждений, а также прикладные программы, приложения среднего слоя и средства разработки, созданные бразильскими разработчиками.
Примечательно, что в интернет-магазине бразильского подразделения Wal-Mart количество продаваемых компьютеров с предустановленной системой Linux сегодня превышает количество компьютеров с Windows.
Однако распространение Open Source в британском госсекторе набирало обороты. Наибольший резонанс получил случай миграции городского совета города Бристоль на офисный пакет StarOffice (версия OpenOffice.org с некоторыми дополнительными возможностями и техподдержкой от компании Sun) в 2005 году. Всего на StarOffice было переведено 5500 рабочих мест, и к 2008 году экономия от миграции составила 1,1 млн. фунтов (1,4 млн. евро). Городской совет Бристоля позаботился о том, чтобы подробным образом документировать миграцию, опубликовав на специальном сайте все созданные в ходе ее проведения методические документы и инструменты – до сегодняшнего дня бристольские материалы остаются образцом полного и качественного документирования внедрения ПО с открытым кодом. После бристольской миграции вопрос о том, возможна ли экономия государственных средств с помощью Open Source, в Великобритании не поднимался.
В 2009 году, в преддверии выборов интерес правительства к теме ПО с открытым кодом возродился – представляется, что во многом это было связано с критикой со стороны оппозиционных партий, которые все сильнее упрекали лейбористов в недостаточном внимании к Open Source (консерваторы представили отчет, согласно которому правительство может экономить по 600 млн. фунтов ежегодно с помощью Open Source). Новая редакция государственной политики в области Open Source, опубликованная в начале 2009 года, предоставила ПО с открытым кодом ряд обоснованных преференций в сфере госзакупок. Одновременно было инициировано публичное обсуждение в интернете – на полученные от общественности комментарии отвечал лично CIO правительства Великобритании. Эти комментарии были учтены при составлении новой редакции, опубликованной в начале 2010 года, в которой позиции ПО с открытым кодом в британском госсекторе еще более укрепились.
Итак, под конец своего пребывания у власти лейбористы стали последовательными сторонниками Open Source? Пришедшие к власти консерваторы и либерал-демократы считают, что она была недостаточной. По их мнению, принятая лейбористами государственная политика не имела механизмов практической реализации и зачастую игнорировалась при заключении контрактов на закупку ПО. Таким образом, в силу сложившейся политической ситуации дальнейшее увеличение масштабов использования ПО с открытым кодом в Британии неизбежно. Правительство Великобритании планирует упростить доступ малых и средних фирм-поставщиков Open Source к выполнению государственных контрактов. В частности, консерваторы планируют разбить крупные проекты на небольшие части, которые по отдельности были бы посильны для исполнителей, обладающих ограниченными ресурсами.
Последовательность – ключ к успеху
Если говорить о том, что роднит Великобританию и Нидерланды в сфере политики в области Open Source, то эта общая черта – последовательность. Государственная политика в Великобритании совершенствуется с 2002 года, а принятый в Нидерландах план мероприятий естественным образом проистекает из инициатив, начатых еще в 2003 году. Преемственность и долгосрочность государственной политики выступает в этих странах залогом ее результативности.
Можно заключить, что государственная политика в области СПО наиболее результативна тогда, когда она направлена не непосредственно на достижение конечных результатов, а на формирование промежуточных инструментов, позволяющих обеспечить реализацию поставленных политических целей. К числу этих инструментов следует отнести: накопление компетенции в сфере внедрения и использования СПО, документирование накопленного опыта и изложение его в виде доступных методических документов, разработка детализированного плана действий с четким распределением ответственности, а также создание “группы поддержки” среди государственных служащих среднего и низшего звена и рядовых пользователей, которые разделяли бы мотивацию и убежденность высшего руководства страны.
Простой, но неэффективный сценарий реализации государственной политики в сфере СПО
Источник: CNews Analytics, 2010
Более сложный и эффективный сценарий реализации государственной политики в сфере СПО
Источник: CNews Analytics, 2010
В этом отношении российский государственный сектор предстает не в самом выгодном свете. Амбициозная задача по миграции школ на свободное ПО не решена, задачи, сформулированные в «Концепции развития разработки и использования свободного программного обеспечения в Российской Федерации» 2008 года, выполняются, в лучшем случае, лишь частично. Безусловно, российская ситуация не является худшим примером в мировой практике и по своей последовательности и результативности может быть непосредственно сопоставлена, например, с вьетнамской. Однако более эффективная мобилизация экспертного ресурса – на этапе разработки государственной политики, и административного – на этапе ее реализации, могла бы позволить России добиться существенно более значимых результатов.
Егор Гребнев/CNews Analytics
