На смену «бумажному» приходит «единое электронное поле»

Попытка перейти на межведомственный электронный документооборот уже предпринималась в рамках «Электронной России», но оказалась неудачной. Основные причины этой неудачи – отсутствие единого координатора работ и стандартов взаимодействия. Будут ли они учтены на новом этапе?

Межведомственный электронный документооборот (МЭДО) - это, безусловно, благое начинание. Он позволит увеличить скорость работы государственной бюрократической машины при повышении качества взаимодействия как с гражданами, так и между государственными ведомствами. Однако о МЭДО говорится уже не первый год, и попытки  его  создания предпринимались еще во времена «Электронной России». Почему же тогда они оказались безуспешными?

Достаточно часто можно услышать утверждение, что в РФ отсутствует орган, который отвечал бы за единообразие постановки делопроизводства, в т.ч. электронного, в федеральных органах исполнительной власти, государственных организациях и органах местного самоуправления. Так ли это?

«На наш взгляд, нужен не орган, который формулирует правила делопроизводства, а орган, координирующий взаимодействие госорганов в области электронного документооборота. Он должен определять стандарты взаимодействия, структуру бизнес-процессов и предоставления  соответствующих сервисов. Также данный орган мог бы заниматься формированием требований к стандартам обслуживания  в рамках различных процессов взаимодействия госоргана с внешним миром», - полагает Владимир Андреев, президент компании «ДоксВижн».

Как наладить взаимодействие между ведомствами

Очень многое «провисает» между разными ведомствами, которые либо не имеют полномочий, либо компетентности. Есть, например, предложение расширить функции Росархива, что позволит создать единый государственный федеральный архив электронных документов. «Это значит, что должны быть сформулированы требования к документам, которые туда должны попадать.  С другой стороны, ни одно ведомство не способно сейчас диктовать политику, даже если это Минсвязи. Значит, этим вопросом должно заниматься правительство РФ, - говорит Владимир Баласанян, председатель Совета директоров компании «Электронные офисные системы» (ЭОС). - Многие эксперты высказывают мнение, что Аппарат правительства должен внутри себя определить структуру, которая отвечала бы за документы. Об этом говорит западная практика. Например, чтобы в государственном обращении появился новый вид или формат документа, должна быть пройдена определенная процедура. У нас же эта функция доступна очень многим, что не способствует унификации и стандартизации и, соответственно, повышению эффективности государственного управления. Все что нужно по жизни, всё равно возникает, рано или поздно. Так что и такой орган со временем появится. Но сейчас в этом вопросе – неразбериха».

Основные функции системы МЭДО в федеральных органах исполнительной власти (ФОИВ)

Источник: ЭОС, 2011г.

Напомним, до конца 2011г. должны быть утверждены перечни документов, которые каждое ведомство составляет, обрабатывает и хранит только в электронном виде.  Кое-кто даже успел утвердить эти перечни в Минюсте. А вот здесь, по словам специалистов компании ЭОС, возникает вопрос – как выпускать эти документы, какой будет формат пересылки, какое ПО будет использоваться для работы с документом? Как хранить документ? Как следить за сроком действия ЭЦП?

Одной из специфических особенностей делопроизводства в госсекторе, является и то, что зачастую руководитель подписывает документ без номера и даты. Их ставят потом те люди, которые на это уполномочены. Такой порядок существует сейчас в РФ. «Но если документ – это файл, то при таком подходе может оказаться, что подпись руководителя может быть нарушена. Задача может быть решена технически, но это требует изменения нормативной базы», - считают в ЭОС.

Владимир Баласанян продолжает: «Вроде бы инициатором создания МЭДО выступило правительство РФ, которое собственно и отвечает за это дело.  Оператором определено ФСО. Другими участниками, кроме правительства, являются ведомства. А каждое ведомство в свою очередь (так же как и ФСО)  привлекает для работ различных разработчиков. Встает вопрос – а как наладить между этими разработчиками эффективное взаимодействие? Правительство проводит совещания на уровне делопроизводственных служб ведомств, которые затем подключают информационные службы ведомств, а они уже и взаимодействуют с разработчиками, которых не один десяток, как я понимаю.  Подобная иерархия существенно затрудняет работу, особенно на этапах ввода в действие новых форматов и протоколов, а это происходит достаточно часто, поскольку система постоянно развивается. Если бы сразу были бы разработаны детализированные стандарты, документация к ним, то это бы не было бы такого «живого НИОКРа».

В разных ведомствах одна и та же СЭД может быть настроена по-разному. Взаимосвязь ведомств – это не просто доставка документов, это постоянное межведомственное взаимодействие путем отправки извещений о состоянии прохождения документов. «А это значит, что взаимодействующие системы должны быть достаточно глубоко  интегрированы друг с другом. А это, в свою очередь, означает наличие серьезных требований к самим системам. Иначе придется всё делать «руками», - резюмирует Владимир Баласанян.

Технические проблемы решаемы

Еще одной дискуссионной темой стала система индивидуальных адаптеров для ИС разных ведомств, которые обеспечивают обмен документами между МЭДО и ведомственными системами электронного делопроизводства, не является универсальным механизмом и более подходит для секретной документации.

Документооборот в организациях с территориально-распределенной структурой

Источник: ЭОС, 2011г.

По мнению Владимира Андреева: «Организация взаимодействия с общим протоколом транспортного и сервисного уровня (закрепленного в стандарте взаимодействия) через специализированные адаптеры, реализованные для конкретного вида системы, – это стандартный способ организации распределённых гетерогенных систем. Безусловно, текущий  способ реализации протокола взаимодействия далеко не идеален и потребует развития параллельно с развитием МЭДО. Но что сделано, то сделано, и это уже позволило сдвинуть процесс межведомственного взаимодействия с мертвой точки. Другое дело, как этот процесс будет развиваться в дальнейшем, но для этого, как мы отметили, государству придется внедрять соответствующие институты».

Неожиданно в число спорных моментов попал вопрос, какие аспекты автоматизации документооборота сейчас необходимо решать в приоритетном порядке: DMS, ECM, EDI, WorkFlow?

Александр Бейдер, директор по развитию бизнеса (направление ECM) компании «ТерраЛинк», комментирует: «Этот вопрос показывает ту путаницу, которая возникла в головах очень многих специалистов в связи с появлением на рынке нового класса систем – ЕСМ. На том поле, где когда-то незыблемо стояли такие артефакты как АСКИД, СЭД, и пресловутый, насквозь пропахший Герцеговиной Флор «контроль исполнительской дисциплины».

«Давайте поставим все на свои места. DMS и WorkFlow – это части ECM. EDI – это протокол обмена полу-структурированной информации между системами, причем он актуален только в некоторых отраслях (торговле, банковской сфере), и он может применяться как в среде ECM, так и без оной,- продолжает он. - Говорить о том, что при создании системы МЭДО я сначала решаю задачу создания DMS, а потом внедряю Workflow и в результате этого всего я приступаю к строительству ECM – крайне безграмотно. Хотя некоторые разработчики именно такой подход и пропагандируют. Приоритеты и порядок внедрения ECM системы зависят не от тех компонентов, из которых она состоит, и даже не от тех заготовок, которые имеются у того или иного интегратора, а только от бизнес-потребностей и задач конкретного заказчика».

Владимир Андреев продолжает: «Как я уже отметил ранее, в Госорганах СЭД воспринимается, прежде всего, не как инфраструктурные компоненты, перечисленные в вопросе, а как законченное приложение, реализующие контур традиционного Российского управления (ДОУ) и средств КИД. В силу появления контура Межведомственного документооборота на повестке дня оказались технологии EDI, но только в очень узком, начальном понимании этих технологий. Остальные инфраструктурные задачи - DMS, ECM и Workflow (BPM) как таковые востребованы пока в Госорганах в меньшей степени. Однако могут использоваться при решении, как перечисленных актуальных задач так и в отдельных случаях для реализации процессов за границами традиционного российского ДОУ».

Осталось добавить, что МЭДО должен быть доведен как до всех федеральных органов, так и до органов власти субъектов Федерации.  Это должно быть сделано до конца 2012 года.

При этом, по мнению Владимира Баласаняна, регионы чувствуют себя более свободными в плане создания систем взаимодействия с муниципальными органами. В стране, наконец, начинает формироваться единое «документационное электронное поле» в противовес «единому бумажному пространству Российской Федерации».