Автоматизация госведомства: от унификации к стандартизации

Развитие информационных систем в органах государственной власти не всегда шло ровно и соответствовало единой идеологии. С течением времени менялись подходы и понимание задач. В результате, на сегодняшний день решения, имеющиеся в различных органах государственной власти, часто несовместимы между собой. Решение этой проблемы путем унификации существующего ПО, оказалось неэффективным, и госведомства ступили на путь стандартизации.

На первом этапе весьма популярна была идея унификации всего программного обеспечения, используемого в госсекторе. Довольно много говорили о создании типовых решений для автоматизации документооборота,  порталов, систем управления проектами, мониторинга целевых показателей и так далее, которые потом можно было бы тиражировать в различных регионах. Для решения этой задачи был запущен целый ряд федеральных целевых программ и выделены довольно значительные средства.

Конечно, унификация дает определенные преимущества. Создавать в каждом государственном ведомстве уникальное решение, во-первых, очень дорого, если задуматься о его дальнейшей модернизации. Во-вторых, это всегда довольно рискованно, поскольку неизвестно, как это решение себя покажет.  Использование системы, апробированной в аналогичных условиях на большом количестве пользователей, конечно, снизило бы вероятность неудачной реализации проекта.

Почему унификация не удалась

Однако идея унификации оказалась малорезультативной, типовые системы создать не удалось. По мнению экспертов Digital Design, существует целый ряд причин, в силу которых идея унификации не могла оказаться успешной. Во-первых, любое ИТ-решение опирается на инфраструктуру. Для внедрения типовых систем следует сначала создать в органах государственной власти типовую инфраструктуру, а потом планировать работы на ее основе. Во-вторых, если, например, типовая система электронного документооборота базируется на технологиях Microsoft, а в организации стоит Lotus, то тиражировать СЭД будет достаточно сложно. А создание типовых решений на разных платформах является достаточно затратным мероприятием.

Разнообразие ИТ-инфраструктуры государственных учреждений, прежде всего, связано с тем, что крупнейшие российские органы власти создавались и автоматизировались в разное время. При этом, например, для всех крупнейших металлургических предприятий было закуплено большое количество лицензий Oracle без ограничения пользователей. Соответственно, федеральные органы, которые выросли из металлургической промышленности, используют именно Oracle – по наследству. Аналогичная ситуация  в Министерстве внутренних дел. Ряд органов госвласти с распределенной структурой пошли по другому пути, закупив платформу Lotus. Третьи предпочли постепенно наращивать функциональность на базе Microsoft. Таким образом, имеющийся ИТ-ландшафт, во многих случаях, не обоснован решением одного человека – руководителя ведомства или ИТ-директора. Он унаследован от старых систем.

Вторая причина ИТ-разнообразия – субъективная привязанность влияющих лиц к определенным продуктам. Такие случаи тоже нередки.

Также можно отметить, что, как правило, муниципальные органы государственной власти обладают более скромной ИТ-инфраструктурой, чем федеральные. Конечно, есть исключения: например, проект автоматизации в муниципалитете города Зеленограда Московской области, Мурманской области (единая информационная среда правительства, министерств и муниципалитетов)  или автоматизация деловых процессов в Татарстане. Но, как правило, ИТ-бюджеты муниципальных органов госвласти довольно скромные – отсюда слабая инфраструктура, плохие каналы. Поэтому говорить о создании для них сложных решений, требующих серьезных ресурсов, не стоит: здесь более перспективным видится использование централизованных систем, которые разворачиваются на базе, например, аппарата правительства соответствующего региона или города, а муниципалитеты будут просто подключаться к нему при помощи тонкого клиента или через терминальный доступ.

Большое разнообразие платформ наблюдается не только среди органов государственной власти, но и внутри одной госструктуры. Поэтому сейчас, когда речь идет о предоставлении госуслуг в электронном виде и межведомственном взаимодействии, вопросы интеграции этих систем  и получения данных из них становятся очень актуальными.

Другая причина, по которой использование унифицированных решений не представляется возможным – отсутствие единых регламентов работы с электронными документами. Существует очень старый ГОСТ – 16487 - 83, который определяет порядок работы с бумажными документами и, конечно, не соответствует современным реалиям. Каждый орган государственной власти имеет свои особенности при работе с электронными документами и создает собственные регламенты. По опыту Digital Design, из 27 федеральных органов исполнительной власти в 12 система электронного документооборота создана на платформе DocsVision, и тем не менее, это разные решения, имеющие собственную специфику.

Все как один

Более перспективным, на наш взгляд, является другой путь – стандартизация, выработка общих требований, спецификаций. Они  касаются как функциональности, так и некоторых технических характеристик внедряемых решений. Конечно, работа в этом направлении началась сравнительно недавно, поэтому результаты пока неравномерны. В идеале, для каждого направления информатизации госорганов должен появиться реестр рекомендуемых к внедрению решений, часть из которых будет выполнена на СПО. Но в соответствии с какими критериями они будут заноситься в реестр?

Например, наиболее полно на настоящий момент проработаны требования к делопроизводству. Все понимают, какие поля должны быть в регистрационной карточке, какие отступы в шаблонах и атрибуты документа. Но чем сложнее процесс, тем больше неясностей появляется. В частности, согласование документов может включать целый ряд особенностей – возможность дочернего согласования, разветвленные маршруты, параллельно-последовательное согласование и т.д. Реализовать такой сложный функционал возможно только при наличии развитого workflow приложения, которое есть не во всех СЭД.

Организация документооборота на современном предприятии

Источник: DocsVision, 2011

Другой пример –  использование электронно-цифровой подписи (ЭЦП). Многие разработчики платформ утверждают, что их системы поддерживают ЭЦП. Но после выхода Федерального закона от 6 апреля 2011 №63-ФЗ «Об электронной подписи» выяснилось, что ряд статей этого закона нуждается в дополнительных нормативных актах, разъясняющих положение отдельных пунктов. Федеральные органы исполнительной власти России должны с 2012 года перейти на безбумажный документооборот с использованием ЭЦП. Для этого уже сейчас необхлдимо утвердить регламенты процессов. Но даже в таком несложном процессе как «нисходящая резолюция – восходящее согласование» документа возникает масса вопросов: в каких случаях подписывать документ, а в каких всю карточку; как подписать ЭЦП наложенную резолюцию и в каких случаях это строго необходимо; что делать, если в карточке есть связанные документы, часть из которых уже подписана ЭЦП и т.д.

И таких неясных моментов, осложняющих автоматизацию деятельности органов государственной власти, довольно много. Возможно, по этой причине в настоящее время официально утвержденные стандарты в этой области отсутствуют. Определенные попытки в этом направлении предпринимает Росархив, но он специализируется, скорее, на работе с архивами. Все остальные наработки существуют только в виде проектов, поступающих от различных органов и формирующихся при участии ИТ-компаний.

Несмотря на перечисленные сложности, выработка стандартов к информационным системам несет ряд преимуществ. Производителям программного обеспечения станет понятно, в каком направлении надо развивать и модифицировать продукты. Кроме того, стандартизация позволит увеличить и скорость внедрения систем, поскольку даст возможность избежать большого количества типичных ошибок. И, наконец, самое главное: приведение информационных систем органов государственной власти в соответствие единым стандартам обеспечит четкое межведомственное взаимодействие.

ИТ-ландшафт органов государственной власти постоянно усложняется.  Раньше информатизация была направлена на автоматизацию деятельности самого госоргана, его внутренних процессов. Теперь появился новый уровень задач, связанный с межведомственным взаимодействием и предоставлением услуг гражданам в электронном виде. В будущем можно ожидать дальнейшего усложнения информационных систем и связей между ними. В таких условиях имеющиеся несоответствия сделают внедрения на порядок сложнее.  В силу этих причин комплексный подход к архитектуре информационных систем органов государственной власти просто необходим.