Ведомства заставят внедрять СЭД

Системы электронного документооборота (СЭД) в госсекторе – это не только инструмент коллективной работы госслужащих, но и довольно удобный и эффективный интерфейс взаимодействия с бизнесом и населением. Тем не менее, основным драйвером их внедрения в государственном секторе является не развитие электронных госуслуг, а курс на повышение эффективности внутренней деятельности государственных учреждений.

Как известно из экономической теории, необходимое количество денег в стране прямо пропорционально сумме цен на товары и обратно пропорционально скорости  оборота денег в финансовой системе. Это уравнение прекрасно знают не только в Центральном банке РФ и Минфине, но и в иных высших эшелонах власти. Причем, сфера его применения не ограничивается расчетом оптимальной денежной массы. Используется оно и в области повышения эффективности государственного управления.

Все развитые страны планеты, а некоторые из них в особенности, последние несколько лет на фоне мирового финансового кризиса вынуждены решать одну общую первоочередную задачу – уменьшение государственных расходов при минимальном сокращении уровня социальных трат. Вариантов действий, на самом деле, не так и много. Но что происходит повсеместно, так это сокращение аппарата чиновников. Весь вопрос заключается в том, как при этом избежать потери управляемости?

Используя аналогию с финансовым миром, можно придти к выводу, что число госслужащих при фиксированном объеме работ по исполнению функций государственного и муниципального управления может быть уменьшено. Но при одном единственном условии – увеличении скорости и качества их взаимодействия.

Как этого добиться? Один из эффективных инструментов – использование систем электронного, а также межведомственного  документооборота (МЭДО).

СЭД в качестве процессного управленческого инструмента

Трудно не согласиться с описанной логикой. Но чтобы использовать ее на практике, понадобилась сильнейшая встряска 2008 г. и последовавшие за ней опасения, что то, что творится на фондовых рынках сегодня, перерастет в новый кризис. А Стабилизационный фонд РФ, увы, сейчас уже не тот… Придется реально экономить.

В качестве некоторого отступления, следует отметить, что СЭД в госсекторе – это не только инструмент коллективной работы госслужащих, но и довольно удобный и эффективный интерфейс взаимодействия с бизнесом и населением. Перевод только части государственных услуг в электронную форму уже принес вполне осязаемую экономическую отдачу. Например, это - сокращение времени на сбор всякого рода справок за счет рабочего времени (а иначе у нас в стране их никто не собирает), использование дистанционного доступа через интернет вместо физического посещения приёмных, повышение прозрачности при принятии решений  и т.д.

А еще недостаточная развитость электронных услуг на базе СЭД ведет к распространению такого зла, как бюрократия. «Мы всё внедряем электронные услуги, но идет это все пока гораздо медленнее, чем в некоторых других государствах. Это не здорово, потому что если нет полноценного электронного правительства, если электронные услуги недоразвиты — бюрократия сильнее. Это абсолютно прямая зависимость. Чем больше услуг оказывается в электронной форме, тем меньше влияние бюрократии на повседневную жизнь», — сказал президент РФ Дмитрий Медведев.

Любопытно то, что по логике вещей можно было бы ожидать в первых местах рейтинга драйверов внедрения СЭД в госсекторе  ФЗ N 210 "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".  Но это оказалось не так. На сегодня повышение внутренней эффективности работы ведомств, по мнению большинства экспертов, вытеснило его на второй план. В этом  и оказалась специфика России!

«Наиболее мощным драйвером для автоматизации классических процессов СЭД в органах государственной власти явились требования Аппарата правительства РФ и Администрации президента Российской Федерации к межведомственному электронному документообороту. В этой связи необходимость предоставления услуг в электронном виде, скорее, послужила серьезным локомотивом для внедрения средств автоматизации электронных регламентов, нежели традиционного делопроизводства», - считает Олег Грешнев, директор по развитию бизнеса компании Digital Design.

Примерно такие же акценты расставляют первые лица других лидеров этого сегмента ИТ-рынка. Владимир Андреев, президент компании «ДоксВижн», делает вывод: «Все-таки основным стимулом для внедрения и развития СЭД в госорганах сегодня является усиление требований к контролю исполнительской дисциплины со стороны вышестоящих органов и внедрение систем межведомственного электронного документооборота».

В последнее время наблюдается впечатляющий прогресс в области формирования нормативной базы.  Это дополнительно подтверждает серьезные намерения лидеров страны активизировать работы в этом направлении. Председатель Совета директоров компании «Электронные офисные системы» (ЭОС) Владимир Баласанян,  уверен: «По уровню законотворческой активности этот сегмент рынка явно лидирует. Многое уже сделано, но очень многое еще впереди. Наряду с обновлением законодательной базы, нужно обновить множество подзаконных нормативных актов, выпустить новые стандарты, адаптировать к ним технологические средства. Очень важно, что разработчики и заказчики получают, наконец, четко сформулированные требования, которыми они должны руководствоваться».

Сергей Курьянов, директор по стратегическому развитию компании «ДоксВижн», развивает мысль: «Закон об электронных госуслугах, конечно, - стимул для автоматизации документооборота, но отнюдь не главный. Дело в том, что предоставление госуслуги – это процесс, и главной задачей является оптимальное управление этим процессом. А традиционный формат автоматизации документооборота в госсекторе – канцелярия, т.е. работа с входящими и исходящими документами. По факту, чаще всего автоматизируется прием заявок на услуги, а дальше все идет «бумажным» способом. Т.е. это скорее CRM, чем СЭД, но автоматизация процессного управления в госуслугах – неизбежный следующий шаг. И многие его уже делают».

Документооборотом и не только

В умах обывателей России достаточно прочно утвердилось мнение, что основной рабочий инструмент бюрократов – канцелярские принадлежности и компьютер в качестве пишущей машинки. Отчасти это убеждение связано с некоторой закрытостью деятельности чиновников от общественного контроля. Отчасти причина в недостаточности пропаганды успехов своих продуктов ИТ-вендорами. 

В связи с этим возникает вопрос, насколько сложно внедрить СЭД в отдельно взятом среднестатистическом государственном учреждении федерального или регионального уровня? Будет ли его достаточно для решения если не всех, то хотя бы большинства задач?

Мнение экспертов по этому вопросу, в целом, однозначно. Андрей Трещук, заместитель генерального директора «ТерраЛинк», утверждает: «СЭД может существовать сама по себе, если выполняет узкоспециализированные задачи. Однако в большинстве организаций спектр задач СЭД достаточно широк и эффективное решение этих задач требует интеграции с другими решениями».

Если под СЭД по старинке понимать систему управления организационно-распорядительными документами (ОРД), то такая система в значительной степени автономна. Здесь достаточно часто встает задача переноса данных из предшествующей системы в новую, которая сама очень быстро может устареть, если разработана в устаревшей идеологии и на бесперспективной платформе.

Значимые события на рынке СЭД России  ( с мая 2010 по сентябрь 2011)

Перейти к полному рейтингу

Источник: Cnews Analytics, 2011

«Однако есть примеры внедрения SAP ERP и других продуктов SAP в органах государственной власти России. И тогда СЭД только к контролю исполнительской дисциплины уже не сведешь. Уже требуется серьезная работа по интеграции или выбор платформы, в которой такая интеграция уже преднастроена», - считает Александр Бейдер, директор по развитию бизнеса (направление ECM) компании «ТерраЛинк».

В дополнение к продуктам упомянутого немецкого вендора в госсекторе РФ начали появляться и иные, не менее масштабные ИТ-решения. Например, Федеральное Казначейство России сделало большой шаг к эффективному управлению государственными финансами – в промышленную эксплуатацию запущена автоматизированная система на базе решения Oracle. До конца 2011 г. должно быть завершено тиражирование системы.

По данным на февраль 2010 г. информационный обмен с системой осуществляли сотрудники более чем 4000 бюджетных учреждений и 2000 пользователей самого Федерального Казначейства. Система использует сертифицированные в соответствии с российским законодательством средства криптографической защиты информации и электронной цифровой подписи для ведения юридически-значимого документооборота. Ранее подобные решения внедрялись в МВД и Федеральной таможенной службе.

Таким образом, «СЭД сегодня является одной из основных систем управления государственным органом. Поэтому, с одной стороны, эта система самодостаточна, а с другой - практически все ведомственные системы, как внутренние, так и внешние, требуют интеграции с СЭД для включения в общий контур деятельности органов государственной власти», - резюмирует Олег Грешнев.

Нужна ли «государственная СЭД»

Как известно, изобретать велосипед обычно выходит себе дороже. Поэтому в основе современных ИТ-решений часто лежат хорошо зарекомендовавшие себя промышленные платформы, адаптированные под особенности того или иного вертикального рынка. В машиностроении они «заточены» под свои проблемы, в авиации – под свои, и т.д. 

Встает вопрос, а возможно ли создать и, главное, будет ли работать универсальная СЭД для всех типов государственных органов? Андрей Трещук категоричен в этом вопросе: «Одно вертикальное решение для всех госорганов, конечно, утопия. А вот решения для конкретных типов организаций (муниципалитеты, региональные министерства, и т.п.) имеют право на существование и будут занимать свои ниши».

По данным Росстата, численность работников государственных органов и органов местного самоуправления в исполнительной, законодательной и судебных ветвях в 2010 г. превысило 1,6 млн. человек. «Бизнес – процессы» в этих ветвях власти сильно разнятся. Это заставляет специалистов рассматривать этот вертикальный рынок как комплексный, состоящий из нескольких ярко выраженных сегментов, в каждом из которых необходим особый подход к построению ИТ-систем.

 «Учитывая исключительное положение государства как заказчика в СЭД, универсальные системы строятся во многом исходя из требований госсектора, а для других отраслей проектируются вертикальные решения. В частности, DocsVision как платформа является универсальной, базируется в первую очередь на требованиях госсектора и служит основой для создания «сильно» вертикальных решений, например в банковском секторе. Кроме того, следует отметить, что вертикальные решения всегда дороже универсальных. Поэтому вряд ли появится какая-то специфически «государственная СЭД», - развивает мысль Сергей Курьянов.

Олег Грешнев  на вопрос «А есть ли опыт построения «государственной СЭД» ответил следующим образом: «Если мы говорим о создании специализированных СЭД для органов государственной власти, то, разумеется, таких решений много. Можно сказать, что этот рынок уже сложился. Этот вопрос можно еще интерпретировать  и по-другому:  иногда возникают разговоры о создании единой централизованной СЭД для госорганов. Но по нашему мнению, это неэффективный путь, поскольку он ведет к снижению конкуренции и росту затрат. В этом случае видится гораздо более перспективной выработка отраслевых и государственных стандартов на различные виды деятельности в области ИТ. Необходимо отметить, что работы в этом направлении ведутся».

Очевидно, что при таком разбросе требований и особенностей, говорить о какой-то типичной архитектуре «государственной СЭД» не приходится. Её просто не существует. Зато есть некий минимальный набор функциональности. Александр Бейдер уточняет: «Если говорить об основных функциональных блоках СЭД, то это обычно следующие: регистрация и постановка на контроль (поручения, документа); управление коллективным исполнением или подготовкой документа; контроль сроков исполнения; отчетность; управление гетерогенными архивами. Общесистемные вещи: сканирование, обмен данными с внешними респондентами, защита информации, поддержка/сопровождения бизнес процессов и др».

Очевидно, что сегодня еще не существует единого стандарта на организацию СЭД внутри госоргана. Только начался процесс формирования требований к внешнему интерфейсу системы с точки зрения организации электронного взаимодействия, как между организациями, так и между государственным органом и гражданами.

«Такой подход мы считаем оптимальным, так как он позволяет строить СЭД с учетом традиций, как автоматизации, так и управления в конкретной организации и выбирать необходимые средства автоматизации. Однако некоторые общие тенденции во внедрении СЭД в госорганах выделить можно. Прежде всего, это связано с тем, что для госорганов документооборот ассоциируется, прежде всего, с традиционными задачами контроля исполнительской дисциплины, нежели с контент-менеджментом, или с автоматизацией бизнес-процессов. В силу этой особенности именно задачи КИД и автоматизируются в первую очередь», - комментирует Владимир Андреев.