Какая ИТ-инфраструктура обеспечит прозрачность госзакупок

За прошедшие годы стала достаточно очевидной необходимость развития комплексной системы закупок для реализации целевого управления госбюджетом, повышения вариативности закупочных процедур, эффективного противодействия злоупотреблениям. Для этого, помимо совершенствования законодательства, потребуется серьезная модернизация существующих ИТ-систем и их интеграция с множеством ресурсов.

Создание прозрачной и эффективной инфраструктуры для государственных и муниципальных закупок – тема, важная для множества коммерческих компаний. Ведь госсектор (включая госкорпорации) формирует сегодня около 20% внутреннего спроса. "Сумма госзаказа – 13 трлн рублей, и то, каким именно образом она будет реализована – одна из самых волнующих тем для бизнеса", – справедливо полагает президент Торгово-промышленной палаты РФ Сергей Катырин. Ведущая роль в процессе закупок сегодня отводится автоматизации.

Единый портал для госзакупок

Общероссийский официальный сайт (ООС) для размещения информации о госзаказе начал полноценно работать с 1 января 2011 года. "Для этого Федеральным казначейством (ФК), совместно с Министерством экономического развития РФ, была проведена большая работа. В частности, 197 тыс. организаций, которые подпадают под формулировку "государственный/муниципальный заказчик", и 470 тыс. пользователей ООС получили электронные подписи. Также на ресурсе консолидирована вся информация, которая раньше была разрознена на региональных площадках" – сообщил заместитель руководителя ФК Сергей Гуральников.  Сайт zakupki.gov.ru очень популярен: ежедневно просматривается примерно 10 млн страниц. "Цифры говорят сами за себя. Если за январь прошлого года было размещено около 1,5 тыс. извещений, то в январе 2012 это число составило уже 173 тыс. Сумма экономии, которая достигнута благодаря ООС, – 317 млрд рублей (в том числе 286 млрд рублей за 2011 г.)", – сообщил Сергей Гуральников. Общий объем хранилища ИС ООС составляет около 370 Тб, разработчики предполагают, что этого хватит на ближайшие 3 года. Среднее время отклика на действия пользователя сайта – 0,3 секунды, при этом усредненная пиковая нагрузка (в "пиковые" дни) составляет около 500 обращений в секунду.

Инфраструктура для закупок госкорпораций

Намерение государства создать единую информационную среду для госзакупок, изменения в законодательстве, регулирующем процесс закупок, имеют прямое отношение к планам развития ИС ООС. Например, вступивший в силу с 1 января 2012 года ФЗ №223 "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" существенно расширил сферу регулирования в области госзакупок, в частности включил в нее компании, в уставном фонде которых доля государства или муниципального образования превышает 50%. Также ожидается, что с 1 июля 2012 года такие госкомпании должны будут опубликовать извлечения из положений о закупочных процедурах и другую информацию, касающуюся их закупочной деятельности, на ООС. Участники рынка считают, что новый, более гибкий подход, предусмотренный в рамках ФЗ №223, повысит экономическую эффективность госзакупок. "Мы являемся одновременно и госзаказчиком, и распорядителем бюджетных средств. Для закупок на собственные средства госкорпорации мы создали свой регламент и опубликовали его на сайте "Росатома". В некотором смысле, мы на себе отработали прообраз 223-ФЗ, начав работу еще в 2009 году" – рассказывает генеральный директор  госкорпорации "Росатом" Сергей Кириенко. – Более 3-х млрд рублей мы выиграли на одних только конкурсных процедурах и примерно столько же – за счет стартовых цен. По собственным закупкам за прошлый год мы выиграли 28 млрд рублей и сбили стартовые цены примерно на 23-24 млрд рублей". Итоговая экономия, достигнутая  "Росатомом", впечатляет – она составила более 50 млрд рублей.

Автоматизация различных способов проведения закупочных процедур в соответствии с вариативным подходом 223-ФЗ не только даст существенный экономический эффект в масштабах страны, но и потребует от разработчиков ИС ООС дополнительных усилий.

Перспективы развития

Ожидается, что на смену действующему 94-ФЗ ("О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд"), преимущественно ориентированному на жестко прописанную закупочную процедуру, придет Федеральная контрактная система (ФКС), проект закона о которой сегодня активно обсуждается. "К сожалению, в сфере закупок зачастую происходит подмена общественных (публичных) потребностей нуждами ведомств, не отвечающих за конечный результат. Чего мы хотим – минимизации расходов или достижения целевых эффектов социально-экономического развития? Насколько далеко мы хотим пойти, насколько готовы узнать правду о том, как реально ходят финансовые потоки в уже существующей, сложившейся на сегодня контрактной системе?" – задается вопросами аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов. Он подчеркивает, что "в мире уже есть отработанная практика приобретения целевых эффектов (Performance-Based Contracting)". "Пентагон тратит около 40% своего бюджета, рассматривая проекты контрактов как единый объект управления, планируя и реализуя экономию примерно на ту же сумму, которую Россия ежегодно расходует на оборонный заказ, – утверждает Алесандр Пискунов. – Логично предположить, что обслуживающая закупки ИС со временем должна трансформироваться в сторону поддержки всего жизненного цикла проектов, приобретенных государством активов и самих контрактов".

В случае осуществления этого сценария к надежности, безопасности, качеству реализации операционных, аналитических и контрольных функций системы, обслуживающей госзакупки, будут предъявлены высокие требования. Одним из вопросов, вызывающих острую полемику, является проблема оптимального для этих целей объема ресурсов и общего количества используемых ИС.

"Не верю в ситуацию, когда у каждого региона будет своя закупочная площадка. Это напоминает мне историю с попыткой китайцев создать доменные печи в каждом дворе. Или же ситуацию начала 90-ых, когда у нас была биржа в каждом городе. Мы недавно попытались выяснить, откуда происходит утечка информации, как возникают сговоры с участием электронных площадок. Наш вывод понятен: это настолько дорогое и высокотехнологичное удовольствие, что его, во первых, невозможно сделать в каждом регионе, добиваясь высокого качества. А во-вторых, это бессмысленно. Мы должны иметь не одну, а несколько площадок-бенчмарков, которые задают уровень в области современных технологий и снижают риски," – считает  Андрей Шаронов, заместитель мэра Москвы в правительстве Москвы по вопросам экономической политики. К слову, опыт по развитию Единой автоматизированной ИС торгов г. Москвы (ЕАИСТ) учитывается сегодня при разработке новых "закупочных" законов.

Практическая плоскость

Прообраз целевой инфраструктуры уже есть. "Разработан полнофункциональный прототип системы контроля исполнения госзаказа, – рассказал соразработчик ООС, генеральный директор "Сбербанк-АСТ" Феликс Кордыш. – Что нам мешает прикреплять к подписанному госконтракту электронные акты выполненных работ в согласованном формате, счета и счета-фактуры? Система будет автоматически отслеживать как соответствие цены, так и сроки. Информационные технологии должны делать нашу жизнь легче и проще. Площадка обязана стать удобным инструментом для выполнения тех задач, которые поставлены. Давайте посмотрим и на прямые следствия того, что происходит сегодня. Сейчас выдано около 1 млн сертификатов ЭЦП. Это открывает перспективу не только для автоматизированной системы контроля исполнения заказов, но и для электронного документооборота за пределами госзаказа. Коммерческим предприятиям будет удобнее и дешевле оперативно отправлять счета-фактуры в электронном виде. Система контроля и исполнения заказов коммерческими предприятиями поможет автоматизировать весь цикл закупок, построить сквозной бизнес-процесс по контракторам, субконтракторам и так далее". Часто мы ставим себе слишком узкие задачи, делает вывод Феликс Кордыш.

Процесс создания современной, высокотехнологичной и эффективной инфраструктуры для закупок затрагивает множество смежных вопросов. В частности, совершенствование системы банковского кредитования, позволяющего предприятиям-конкурсантам не отвлекать значительные средства из оборота, не брать кредиты до того, как станет известно, что они стали госпоставщиками. Другая проблема – мотивация проектировщиков, получающих вознаграждение не за экономию государственных средств, а как процент от стоимости выполненного технического проекта. Важна и проблема интеграции с региональными площадками и закупочными ИС стран СНГ и дальнего зарубежья. Любопытно, что на втором месте самых активных стран-посетителей ООС, после РФ, стоят визиты из США и Канады, а на третьем – из Украины.

Насущные проблемы

В ближайших планах развития ИС ООС также стоит наращивание аналитичности, работа над системой классификаторов, увязка с бюджетным процессом, обеспечение сопоставимости объектов по целому комплексу параметров, помимо ценовых. Немаловажным является и упрощение использования закупочных ИС с точки зрения конечных пользователей-специалистов в области закупок, представителей коммерческих компаний (а также экспертов и аналитиков), особенно при типовых закупках технически несложных товаров. "Мы хотим развить библиотеки контрактов и ТЗ, добиться унификации и типизации документационного обеспечения госзакупок, – поделился планами Андрей Шаронов. – Львиная доля закупок сводится к покупке элементарных товаров и услуг. Заказчику не следует тратить время на "изобретение" ТЗ, он должен брать (из библиотеки – CNews) нужный файл и вставлять туда 2-3 своих параметра. Это не просто экономия времени, но и уход от злоупотреблений, когда в ТЗ вкладываются всевозможные "черви". Их сложно выявить, и в результате мы получаем закупки почти без конкуренции". По оценке Феликса Кордыш, не менее, чем в каждом десятом случае оспаривание заключенных госконтрактов преследует с недобросовестные цели.

Тема злоупотреблений в области госзакупок получает широкий резонанс, становясь предметом острой полемики. Принято употреблять политкорректную формулировку о "неэффективном расходовании бюджетных средств", хотя то же самое можно сформулировать иначе. "Если выражаться простым русским языком, то объем воровства можно снизить на триллион рублей", – высказался президент РФ Дмитрий Медведев на одном из совещаний в 2010 году.

"Масштабы злоупотреблений озвучивались, причем неоднократно. Возможно, это 1 трлн рублей, возможно, 2… А какого масштаба должна быть войсковая операция чтобы нанести бюджету страны ущерб в 2 трлн? Подобного рода "нерациональное расходование средств" хуже войны", – не скрывает свою гражданскую позицию Феликс Кордыш, спорить с ним сложно. Ведь сумма в 2 трлн соответствует той, которую Россия ежегодно тратит ( а Пентагон, по оценке Алесандра Пискунова, экономит) на гособоронзаказ.

Анализом государственных затрат в наши дни занимаются не только чиновники и профессионалы, но и рядовые граждане. Иногда это позволяет выявить лежащие на поверхности нарушения, но порой качество народного аудита невысоко. Часто эксперты-добровольцы руководствуются соображениями здравого смысла и личным опытом, а иногда преследуют частные интересы, маскируя их под гражданскую инициативу. Ситуацию можно решить, выведя экспертизу на качественно другой уровень. Тогда можно будет найти экономию не на стадии подготовки к отдельной конкретной закупке, а на этапе предварительного планирования, выделения средств из госбюджета. Достаточно очевидно, что привлекать к анализу целесообразно не отдельных энтузиастов, а специализированные общественные институты и аналитические агентства, дорожащие своей репутацией. В идеале прозрачными должны быть не только госзакупки, но и мотивация тех, кто пытается их анализировать. Предпосылки для этого уже есть. Например, пригодные для статистического анализа открытые данные собраны в Единой межведомственной информационно-статистической системе (ЕМИСС), доступ к ним можно получить через сайт fedstat.ru. По пути поэтапного раскрытия данных уже пошло правительство Москвы, практикующее также включение в состав комиссий по размещению заказов представителей  объединения предпринимателей "Опора России" , общественной организации "Деловая Россия" и др.

В идеале процесс общественного контроля, его результаты должны быть открыты для всех желающих. На практике это означает создание новых сервисов и хранение данных, "привязанных" к тендерам.

С точки зрения ИТ-специалистов, то, что происходит в сфере госзакупок, можно описать в терминах "формализация бизнес-процессов", "написание регламентов", "очистка данных" и "бизнес-аналитика". Правда, с существенной поправкой, что автоматизируется не отдельный бизнес, а целая страна. Такой масштабный инфраструктурный проект не может быть проведен быстро и сопряжен с различного рода издержками. Тем не менее уже видны первые результаты. Ощущается достаточно настойчивое стремление некоторых законодателей и практиков реализовать передовые подходы в области автоматизации госуправления, адаптировать их к российским особенностям, а высшие государственные чиновники подают нам пример того, как надо ясно и недвусмысленно говорить о том, что на самом деле волнует рядовых граждан.