CNews: С момента реорганизации прошло почти 2,5 года, какие задачи удалось решить?

Сергей Сапельников: Почти полностью решена задача формирования фронт-офисов. В некоторых регионах более половины заявлений подается иным способом, кроме прихода в офис (через интернет, call-центр). Например, в Хакассии в 4-м квартале 65% заявлений подано в электронном виде. По всей России около 24% заявлений подается через интернет, в 2011 году это было более 1,5 млн заявлений. Сегодня мы фиксируем около 13 тыс. обращений в день (в среднем в 2011 году 4000 обращений).

Осталось внедрить электронную регистрацию прав. Суррогат электронной регистрации уже готов. Можно предварительно сформировать заявление, которое появится в формате, отправить к нам, прийти с этим файликом, все-таки прихватив с собой бумажные документы. Для появления юридической значимой электронной регистрации необходимо принятие Госдумой наших поправок к закону "О государственной регистрации прав", разрешающих электронные транзакции. К сожалению, у ГД по разным причинам не хватает времени, но, надеюсь, в эту весеннюю сессию проект будет принят. Появление электронных транзакций "убьет" наши бумажные архивы, изменит саму систему хозяйствования. Это хорошо.

CNews: Можно подать через портал абсолютно любую заявку? Ведь некоторые ваши услуги требуют от заявителя подачи не только заявления, но и копий множества документов.

Сергей Сапельников: Конечно, есть "тяжелые" заявления. Например, постановка на кадастровый учет – это транзакция с изменением свойств объекта. Операция сложная, поэтому даже в регионах с высоким проникновением интернета не более 25% таких заявлений подается в электронном виде. По всей России это 6-7%.

А заявление на получение информации из "Росреестра" – простое. Любой человек, даже без электронной подписи, может оформить заявку, оплатить ее через интернет и получить электронный ответ.

CNews: Возвращаясь к достижениям, чего удалось достигнуть в картографии?

Сергей Сапельников: Там тоже произошли значительные подвижки. Во-первых, сделано много цифровых материалов: цифровая карта всей территории Российской Федерации масштабов 50 000–100 000. До конца февраля начнет работать геопортал, вам первым об этом рассказываем. Пока он есть в сети, но не наполнен информацией. Появятся базовые геосервисы.

Осталось согласовать нормативные положения, приказ об изменении порядка доступа и получения сведений из федерального картографического фонда данных лежит на регистрации в Минюсте. Думаю, он выйдет в свет до конца марта. Тогда данные геопортала получат юридическую значимость. Основная задача геопортала – поиск картографической и иной информации, связанной с пространственными данными, их заказ или получение. Сейчас картографическая информация получается по-старинке: пишется заявление в картографический геодезический фонд, потом месяц длится ожидание, ждете, потом заказчик приходит и получает нужный лист. Как только вступит в действие новый приказ, клиенты смогут получить ту же информацию через web-сервис. Например, можно будет выделить на экране фрагмент карты, нажать кнопочку "получить", оплатить нужную сумму, и в ближайшее время вам "прилетит" файл, содержащий эту электронную карту.

Далее, нам предстоит разработать механизм подачи электронной заявки на получение бумажного материала. Его очень много по стране, несколько десятков миллионов листов, и иногда он нужен.

Но главное – научиться вещать цифровой картографический материал открытого потребления, который сейчас есть. Это официальные юридически значимые карты России, сделанные в рамках программы ГЛОНАСС, которые нужны всему обществу. Можно говорить, что есть уважаемые ресурсы "Яндекс" и Google, но это не государственный материал. Главное наше достижение – появление государственного материала на официальном геопортале, открытая публикация всех слоев: дорог, векторно-адресной информации, кадастра, топографии, все масштабные ряды.

Сейчас готовится публикация слоя государственной границы, и это целая история. Чтобы ее нарисовать на карте, нужно было сходить в специальные органы, проверить, правильно ли ты нарисовал ее на карте. Мы решили уйти от этой практики и объяснили, что раз мы и раньше вещали этот слой, то лишние согласования ни к чему. Слой будет проходить так, как мы его рисовали, а не так, как его воспроизвели спецорганы. То есть мы уходим к дежурным обновлениям, как это делается во всем мире.

CNews: Все перечисленные работы подразумевают масштабную информатизацию.

Сергей Сапельников: Мы меняли системы, отталкиваясь от стратегических целей. 2,5 года назад мы имели около пяти самостоятельных учетных систем разных производителей, внедренных внешними подрядчиками, многие функции пересекались.

Сейчас у нас осталось три системы из пяти: одно централизованное решение для кадастра, которое тиражировано на все регионы. Это позволяет нам интегрировать кадастровые данные по всей стране. Реестр прав на недвижимость пока "живет" в двух учетных системах.

Когда Минэкономразвития выпустит закон, который будет регулировать отношения в области недвижимости, мы перейдем к единой системе от одного поставщика, которая будет от начала и до конца регистрировать права и вести кадастровый учет.

CNews: Как решался вопрос выбора платформы?

Сергей Сапельников: Платформа была выбрана до нас – Oracle с различными надстройками. Где-то был Oracle Forms, который уже не поддерживается, где-то система на С++, где-то тонкий web-клиент. Мы ушли в область смарт-клиента и Oracle. Менять платформу уже не будем, поскольку у нас несколько тысяч инсталляций Oracle Enterprise по России. Все случилось до нас, мы только расширяли и, скажем так, наводили "лицензионную чистоту" эту область.

Далее, для взаимодействия учетных систем мы внедрили интеграционную шину с механизмом гарантированной доставки. Благодаря этому у нас появился универсальный фронт-офис, который принимает любой тип заявления или продукт из многофункционального центра межведомственного взаимодействия, передать в центр любой наш продукт. Таким образом, нам больше не придется возвращаться к вопросу вертикальной связанности систем.

CNews: Сколько времени заняло внедрение интеграционной шины?

Сергей Сапельников: Проект длился 1,5 года, решение сделано на свободном программном обеспечении. Мы рассматривали разные варианты: IBM, Microsoft, но все оказалось для нас слишком дорого. Экономически выгоднее было организовать инсорсинговое подразделение из 5-ти программистов.

Проблемы, безусловно, есть, потому что иногда не обеспечивается гарантированность доставки. Приходится разными методами повышать устойчивость, но тем не менее, сейчас в системе одновременно находится 750 тыс. запросов, причем это не "легкая" банковская транзакция, которая "весит" примерно 2КБ. Наши заявления гораздо тяжелее. Допустим, заявление на постановку на кадастровый учет может "весить" 10 МБ, потому что к нему прикладывается большое число отсканированных документов. Все сообщения разной длины с одинаковой структурой, и нам требовалось нестандартное решение, которое будет с ними работать.

CNews: Можно оценить вероятность доставки тяжелого сообщения?

Сергей Сапельников: Можно. В день приходит 12 тыс. заявлений с портала и около 100 тыс. заявлений с универсальных фронт-офисов. То и другое "дружит" с учетными системами через интеграционную шину, потому что реализован принцип экс-территориальности. То есть речь идет о доставке туда и обратно сотен тысяч заявлений и получении сотен тысяч ответов в день.

Есть вид запроса, который, к сожалению, пока мультиплицируется в 83 региональных отдела. Например, чтобы знать, что вам принадлежит на территории Российской Федерации, мы одно заявление множим на 83, собираем 83 ответа, консолидируем их и выдаем вам. Эта выписка, как ни странно, оказалась самой востребованной, потому что при получении любой жилищной субсидии, льготы военный, госслужащий, бюджетник, бабушка, беженец должен представить справку о том, что у него нет имущества на территории РФ. Раньше такой услуги просто не было.

Теперь вспоминаем, что нам приходит 13 тыс. запросов в день, из которых получается 750 тыс. транзакций. Из них 450 тыс. – это те самые транзакции, которые получаются умножением одного заявления на 83 запроса. При этом процент потерянных сообщений мы измеряем единицами процентов. Период большой нагрузки, когда у нас вся инфраструктура "встала колом", случился в ноябре прошлого года при вводе платы за сведения из кадастра. Вместо 3000 запросов по норме мы получали 45–50 тыс. электронных заявлений в день. Это была катастрофа, тем не менее мы на все заявления ответили, просто кому-то  пришлось ждать 1-2 лишних дня.

После Нового года мы тоже испытывали проблемы в связи с массовыми запросами этой выписки. Нам пришлось распараллелить шину на региональную и центральную, но мы справились с объемом. Сейчас объем выписок продолжает расти с постоянной скоростью, но система работает стабильно. Создание такой шины – это действительно самая тяжелая часть работы по созданию ИТ-инфраструктуры.

Далее, что касается баз данных, нам необходим централизованный ресурс, который в том числе позволит уйти от 83 запросов. Гораздо эффективнее ежедневно агрегировать реплики данных со всех регионов в центральный узел и давать информацию с центрального узла.

В марте откроется новый федеральный информационный ресурс, и каждый правообладатель к середине года сможет узнать, что творится с его имуществом на всей территории России в режиме онлайн. Соответствующий приказ Минэкономразвития проходит регистрацию в Минюсте.

Сервис работает за счет ежедневного обновления информации через интеграционную шину. Центральное ядро будет весить 1,5 ПБ и располагаться в Московской области. Самая большая база данных в стране. Это уже стратегическое изменение, выписки будут выдаваться без участия человека под электронную подпись, фактически Главного государственного регистратора.

Мы уже провели стресс-тестирование, взяли выборку запросов за день, она обработалась за 20 секунд в онлайн-режиме. Раньше ее обрабатывали 160 человек. Тут неизбежно возникает другой характер проблем: обеспечение целостности данных при ежедневном обновлении базы. Регион должен юридически отвечать за данные, переданные в федеральный ресурс. Раньше сотрудник сидел рядом с электронным и бумажным архивом, всегда мог подсмотреть и проверить данные, сейчас люди готовятся уйти из цепочки и при этом они должны повышать качество данных. Потому что за неверно выданную информацию мы несем в том числе и уголовную ответственность и должны покрывать все риски.

Чтобы создать единый ИТ-ландшафт, нам пришлось построить 5300 точек подключения к сети. Задача очень масштабная, но очень простая. Просто пришлось 5300 раз проделать одно и то же. Подрядчиком выступил "Ростелеком". Мы приобрели программные средства шифрования каналов, и получили федеральную сеть и "юбку" до 5300 муниципальных отделов. Сеть, включая последние мили, отдана на аутсорсинг "Ростелекому". Не скажу, что там все работает идеально, бывают сбои, нам предстоит много работы по повышению культуры потребления и культуры обслуживания. Не всегда наши регионы заполняют Trouble Ticket'ы (заявка о сбое), не всегда быстро реагирует "Ростелеком", но это жизнь.
Сейчас постоянно идет взаимное воспитание, и это хорошо! И мы и они одновременно учимся.

CNews: Процесс воспитания находит формальное отражение в SLA?

Сергей Сапельников: Год от года мы улучшаем SLA. Раньше, допустим, штрафные санкции включались, только если в целом по стране было 10% недоступных каналов. Этакая средняя температура по больнице. В Москве связь есть, а в Урюпинске нет и не надо.

Сегодня штраф появляется в том случае, если каждая конкретная точка недоступна более 10% времени. Сократилось время реакции на Trouble Ticket.

Но, помимо воспитания подрядчика, а "Ростелеком" обладает хорошей корпоративной культурой, нам еще надо воспитывать государственного служащего. Уборщица уронила швабру, провод отошел, у него связи нет и не надо. И звонить он никуда не хочет, и писать ничего не хочет, и Trouble Ticket не заполняет. Так что еще предстоит выработать естественную реакцию на сбой.

CNews: А вы лично занимаетесь воспитанием в каждом Урюпинске?

Сергей Сапельников: Лично-лично. Вы не поверите, сколько этому посвящается селекторных совещаний, выездов, разборов инцидентов. Северный Кавказ я лично мониторил.

CNews: Как построена работа по поддержанию работоспособности инфраструктуры?

Сергей Сапельников: Раз в неделю по четвергам проводятся координационные совещания с участием подрядчиков (их около 20-ти), заказчиков, провинившихся регионов, тестового региона, пилотной зоны. Допустим, мы собираемся поменять SLA. мы сначала "обкатываем" Московскую область, потому что она ближе всего и у нее такие же проблемы, как у других регионов. Вырабатываем подход, участники процесса договариваются друг с другом. Как правило, у "Ростелекома" есть местный подрядчик (филиал), и эту практику внедряем во всех регионах. Иногда приходится участвовать лично. Например, недавно две недели "лежало" Протвино, разбирался лично. Чтобы все двигалось, иначе нельзя.

Ландшафт выравнивается только в процессе общения. Когда внедряли шину, процесс охватывал: организационные процедуры, чтобы заставить наши регионы доставлять руками потерявшиеся сообщения; затем "Ростелеком", у которого "отваливается" канал связи; затем разработчики учетных систем, которые говорят, что у них все хорошо, а у нас ничего не работает; затем разработчики шины. Всего минимум 6 организаций плюс наш территориальный орган плюс наш отдел разработки.

Реализовать инфраструктуру было очень сложно, мы работали над этим 2 года. Только сейчас все приходит в норму и можно эскалировать проблемы раз в неделю.

CNews: То есть сложная ИТ-инфраструктура – это приговор к еженедельным, год за годом, координационным совещаниям?

Сергей Сапельников: Купив автомобиль, вы становитесь зависимым от автосервиса, бензозаправки и так далее. Или человеческий организм, его тоже пару раз в год надо водить к врачу, чего многие не делают, пока гром не грянет. Можно не ходить к врачу, можно не собирать совещания, система довольно устойчива, она будет существовать еще долгое время.

CNews: То есть момент, когда вы сможете самостоятельно поддерживать ИТ-инфраструктуру, не наступит?

Сергей Сапельников: Давайте, разберем хороший кейс: сколько получает государственный служащий в Курске? 7–12 тыс. рублей. Сколько получает ИТ-специалист, сидящий через дорогу в Курском банке? 40–50 тыс. рублей. Оставляем за скобками вопрос бытовой коррупции, на какую квалификацию можно рассчитывать, имея предел в 12 тыс. рублей? На очень низкую, поэтому любую систему госсектора нужно строить так, чтобы концентрировать сложную экспертизу как можно выше, на уровне центрального аппарата и региона, а ни в коем случае не в муниципальном районе. Туда надо ставить вандалоустойчивые приложения, которые требует минимальной поддержки и квалификации обычного офисного служащего

Тем не менее там все равно должен быть канал: маршрутизатор, коммутатор, что-то еще. Именно эту экспертизу нужно возлагать на подрядчика – "Ростелеком" или еще кого-то. Надо правильно распределить и организовать работу, научиться заполнять Trouble Ticket. Для этого большой квалификации не нужно, это может сделать человек и за 12 тыс. рублей. А отконфигурировать Cisco за эти деньги он уже не сможет.

Поэтому встреча с подрядчиками посвящена как развитию инфраструктуры, так и эксплуатации. Причем мы стремимся убрать разработчика из эксплуатации.

Для этой цели у нас созданы call-центр, сайт поддержки. Допустим, в прошлом году мы начали внедрение централизованной кадастровой системы в 40-ка регионах и закончили внедрение в январе. На сайте поддержки виден четырехкратный рост запросов от тех регионов, которые только что подключились. Понятно, что это волнообразное движение: поначалу возникает много вопросов, пользователь нажимает не те кнопки. Но разработчик остается один, и если в начале он поддерживал 10 регионов, то сейчас – 83 за те же деньги. Таким образом мы получаем регулярную процедуру за минимальную стоимость.

Call-центр мы расположили в Курской области, опять же из соображений экономии. Там средняя зарплата 12 тыс. рублей, а в Москве 40–50 тыс. Мы стараемся, соблюдая тот же бюджет, решать больше задач. Электронные офисы и ИТ-инфраструктура – очень накладные вещи. Со стороны кажется, что у заявителя все отлично, при этом никто не хочет видеть подводную часть айсберга.

CNews: И каков порядок расходов?

Сергей Сапельников: Поддержка учетных систем (около 60 тыс. пользователей), телекоммуникаций, портальной инфраструктуры обходится "Росреестру" в 500–600 млн рублей в год. Услуги связи – еще около 1 млрд. рублей. Весь бюджет ведомства – несколько десятков миллиардов рублей, поэтому ИТ-бюджет в процентном соотношении у нас не самый большой. В 2012 году заканчивается целевая программа информатизации кадастра, бюджет сократится, и мы должны научиться жить на текущие поступления, которые Минфин ежегодно уменьшает на 10–15%.

CNews: По вашим данным, число заявлений растет, они много весят, всю эту информацию надо где-то хранить. Система хранения данных – довольно дорогая вещь, найдутся ли деньги на СХД?

Сергей Сапельников: У нас другая беда, 220 тыс. кв метров архивных площадей, это бумага. Стоимость СХД постоянно уменьшается, на фоне проблем с архивами это ничто.

На финансирование Мирового банка мы ведем проект "Стратегия архивного хранения" по созданию электронных архивов как таковых и оцифровки имеющихся документов. Фактически речь идет о том, чтобы отказаться от части бумажных архивов, перевести их в цифру и сделать доступными онлайн. Оставшуюся часть документов, обращаемость которых крайне низкая, увезем в "пещеру". Мы не можем сдать эти бумаги в госархив, потому что по закону это документы вечного хранения, например паспорт БТИ, выданный в 1927 году. Но есть документы, которые сопровождают любую транзакцию в области регистрации прав, например по каждой ипотеке нужно принести документы банка: устав, учредительный договор, которые определяют его полномочия. Представьте, сколько у нас уставов крупных банков. Хотя этот документ нужен в одном экземпляре, доступный всем участникам. Если бы налоговая служба реализовала электронную регистрацию юридических лиц, и был бы электронный устав, мы с удовольствием бы брали выписку из электронного устава, а не 100 страниц никому не нужного текста

Чтобы минимизировать затраты на хранение, мы, во-первых, строим 5 больших физических хранилищ на территории РФ, они будут совмещены с электронными архивами. Во-вторых, документы, которые циркулируют в системе регистрации прав кадастра, мы стремимся перевести в XML, чтобы минимизировать объемы хранимой информации. В-третьих, мы стремимся предоставить как можно больше информации через онлайновые ресурсы, сокращая таким образом число запросов. Открываем все, что можно открыть.

CNews: Расскажите, как организована работа порталов.

Сергей Сапельников: Наш базовый узел – сам портал и его внутриведомственный клон. Внешний портал нацелен на работу с заявителями, там расположены платные и бесплатные информационные сервисы. Клон предназначен для межведомственного взаимодействия, работы с порталом государственных услуг. Любой сотрудник "Росреестра" на территории РФ может через внутренний портал отправить запрос в налоговую службу, получить выписку по юридическому лицу и так далее. Все, что должно работать с 1 октября, у нас реализовано. Все сервисы "дружат" друг с другом через шину, все данные в формате XML доходят до учетной системы.

В будущем мы планируем отказаться от запросных технологий. То есть, если человек сдал заявление и не хватает каких-то документов, то учетная система сама порождает бизнес-процессы по запросу через систему межведомственного взаимодействия.

CNews: Возвращаясь к проблеме пиковых нагрузок, возможно ее нивелировать?

Сергей Сапельников: Я думаю, это беда многих госорганов. Налоговая служба пошла оригинальным путем. Как правило, многие предприятия сдают балансы в последний день, и проблема импульсности решена через инфраструктуру спецоператоров. Но потребитель платит за него деньги.

В нашей ситуации содержать импульсную инфраструктуру нерационально. Работая в рамках закона о госзакупках, я на год вперед должен объявить тендер, еще через год снова сменить исполнителя и так далее. Например, очень сложно перенести нашу хостинговую площадку с порталом из "Ростелекома" в течение одного дня ко вновь выигравшему субъекту. Это очень трудно реализуемая задача, надо выращивать клон портала и все время его копировать. Мы стараемся прогнозировать нагрузку и максимально распараллеливать шину там, где это возможно. Пока выдерживаем. Нам помогает предварительная запись, стараемся перераспределять людей.

Задача импульсной нагрузки есть у всех систем, любой ИТ-инфраструктуры. И методы ее решения одни и те же: распараллеливание, облачная инфраструктура.

Мы строим ведомственное виртуальное облако, закладываем возможность масштабирования по горизонтали и вертикали. Но мешает годовой цикл 94-ФЗ, закон заставляет нас заранее покупать излишние мощности, которые мы не используем. Получается, что у СХД максимальные "сайзинги" (показатели системы, например набор дисков, мощность контроллера, удовлетворяющие требованиям покупателя СХД – CNews), но работают они на 30% возможной нагрузки.

CNews: Какой инфраструктурный проект будет для вас самым значимым в этом году?

Сергей Сапельников: До 1 июня мы намерены запустить федеральный информационный ресурс, бюджет проекта до $10 млн, "вес" – 1,5 ПБ. Финансирует проект Мировой банк.

Располагаться он будет на нашей территории на площади 250 кв метров. Это, конечно, не ЦОД первой категории, а скорее  хорошо оборудованная серверная комната с фальшполом, правильной климатикой, инженерными системами. К сожалению, пока не катастрофоустойчивая, как нам хотелось бы, но не хватает денег.

До 1 марта планируем запустить первую очередь, которая позволит нам поддерживать 40 регионов. Вторая стадия должна завершиться 1 июля и охватить все страну. Победитель пока не определен. Но уже понятно, что платформа будет IBM.

CNews: Были какие-то проблемы при организации работы call-центра?

Сергей Сапельников: Там 180 рабочих мест, центр рассчитан на 360 операторов. Он обслуживает центральный и северо-западный округи. Таких call-центров у нас будет 3.

Центр в Курске принимает до 2 тыс. звонков в день, оказывая и простые информационные услуги, и более сложные, например, предварительную запись на прием в каком-нибудь муниципальном районе. Очень сложно организовать централизованное решение для децентрализованного приема, потому что расписание у всех отделений разное. У нас разные источники предварительной записи: инфоматы, окошки и телефоны в офисах, сайт, call-центр. Выяснилось, что в регионах совершенно разное расписание. Кто-то принимал после обеда; у кого-то норма приема 10 минут, у кого-то – 30; кто-то – юрлиц, а кто-то только тех юрлиц, которые только начинаются на А , а заканчиваются на Ж. Все это пришлось причесать, потом внедрить единую интернет-запись. Пока это сделано в упомянутых округах, будет распространять на всю страну. Хотя где-то не получается. В Москве самая большая нагрузка, очень много транзакций, и фронт-офисы пытаются по своим законам распределить нагрузку на разные офисы и время. Например, по вопросам арестов имущества раньше можно было обратиться только в определенный офис. На территории РФ другая практика, принимают в любом окошке по любому поводу. Услуга предварительной записи очень непростая с организационной точки зрения. Но нам выгодно минимизировать присутствие клиентов в офисе, ведь время сотрудников – наш бюджет. Поэтому мы очень внимательно считали экономику создания объектов инфраструктуры. Например, call-центр окупится за 1,5-2 года. По закону, мы обязаны в каждом офисе держать одного сотрудника на телефоне, у нас 6300 офисов, то есть 6300 сотрудников. Их могут заменить 800 операторов трех call-центров. Значит, я могу высвободить 5500 сотрудников. Сейчас готовится соответствующий приказ о запуске второй и третьей очереди call-центра.

CNews: Вы работали в крупной ИТ-компании, сейчас – в госструктуре. Как меняется качество российского ИТ-рынка?

Сергей Сапельников: На мой взгляд, на рынке сохраняется "аппаратный" подход, когда поставщик приносит, ставит оборудование и все. Иногда может обслуживать его по гарантийным условиям. Клиентоориентированности, особенно в экспертизе для госсектора, немного. Хотя и госсектор как клиент довольно консервативен. Но все же спрос формирует предложение, а хочется видеть более проактивную позицию бизнеса.

Электронная государственная инфраструктура – это целый пласт, который становится драйвером культуры российского ИТ-рынка и для поставщиков, и для интеграторов, и для клиентов, и для пользователей. Например, банки не берут наши электронные выписки, они не умеют "читать" XML-документ, хотя он юридически значим. Теоретически это нарушение, по нему можно обращаться в прокуратуру, наказывать банк за неисполнение федеральных законов. Мы делали это несколько раз. К сожалению, получается, что надо не только оказать услугу потребителю, но еще и пройти с потребителем весь путь до конечного получателя, заставить последнего принять наш документ.

Поскольку от электронного взаимодействия мы получаем прямую выгоду, и поскольку за 3 года наш штат сократят на 24%, у нас нет другого пути, кроме как уйти в электронику. 5 лет назад голландцы имели 32 кадастровых офиса, сейчас их 3. Мы тоже хотим так, вместо 6300 офисов иметь 600.

CNews: Спасибо.