Можно ли построить инновационную инфраструктуру для соцсектора уже сегодня?

Инфраструктурные проекты в социальной сфере дают сегодня хороший повод поговорить не только потому, что обычно бывают интересны в инженерно-техническом плане. Но и потому, что затрагивают практически все сферы и виды услуг для граждан – от организации культурного досуга до коммунального обслуживания, а также тесно связаны со всеми прочими госуслугами.

Удовлетворенность совокупным потребительским качеством социальных услуг одновременно является и одной из важных метрик, которой измеряют качество и уровень жизни. В частности поэтому, повышенное внимание привлекают достаточно новые, инновационные не только для России, но и для всего мира технологии, которые сегодня закладываются в технологическую основу для отечественных медицинских и образовательных госуслуг. К примеру, успешно найденный практический алгоритм построения ИТ-инфраструктуры на базе СПО может быть впоследствии растиражирован на другие области и отрасли. В облачных технологиях также заложен потенциал для их практически неограниченного масштабного применения и сегодня осталось лишь найти способ добиться того, чтобы их эффективность почувствовал и ощутил каждый проживающий в нашей стране.

Прежде чем говорить о дальнейших перспективах инноваций, потенциально способных быстро поднять качество жизни россиян до уровня, близкому к сложившемуся в развитых странах, имеет смысл подвести некоторые промежуточные итоги, подробно остановившись на тех образующих инфраструктуру проектах, которые уже привлекли к себе особое внимание прессы, а значит и граждан.

С определенной степенью неизбежности акцент при этом придется сделать не столько на технологические подробности, сколько на смежные с построением современной инфраструктуры для соцсектора вопросы юридического, экономического, а также чисто практического порядка.

Инновации в медицине должны отвечать требованиям ИБ

В целом понятно, что инфраструктурные проекты в каждой из сфер соцобеспечения должны иметь характерные особенности, не сводящиеся всецело к повышению чисто экономической эффективности, экономии бюджетных средств и к другим «ориентированным на рубли» показателям.

Например, особенностью медицины является то повышенное внимание, которое обычно уделяется обеспечению комплексной ИБ. В частности, защита ПДн в медицинской отрасли имеет свою, отчетливо выраженную специфику: в соответствии со ст.13 № 323-ФЗ от 21 ноября 2011 г. (Об основах охраны здоровья граждан в РФ) даже простой факт обращения за медпомощью уже составляет врачебную тайну.

Обмен подобными сведениями без письменного согласия субъекта на обработку его ПДн строго регламентирован. Согласно законодательству, право на это имеют, например, медицинские организации, участвующие в процессе оказания помощи пациенту, организации ОМС, ОВД и ряд других. В их число не входят телеком-компании, осуществляющие их взаимодействие посредством облачных и прочих технологий.

Не получать доступа к тому, что проходит через «твои руки» технологически возможно, но практически сложно. Главное же в том, что пока подобные тонкие различия между тайной и конфиденциальными данными не будут более четко прописаны в законодательстве, практики будут сталкиваться со множеством противоречий и даже судебных разбирательств, пытаясь самостоятельно сориентироваться в сегодняшних, довольно противоречивых требованиях.

Несчастливое число

В середине ноября в суде планируется рассмотреть одно из первых дел такого рода: претензию «Ростелекома» (РТК) к Департаменту ИТ (ДИТ) по поводу августовского тендера на создание ЭМК жителя Москвы, к которому он не был допущен с примерно следующей формулировкой: «В рамках одной и той же системы (РТК) предполагалось хранить и медицинскую информацию, которая составляет врачебную тайну, и персональные данные пациентов, что создавало бы риски утечек».

Суть претензий полугосударственного монополиста РТК, уже привыкшего в крайнем случае идти на то, чтобы побеждать своих коммерческих конкурентов на тендерах, предлагая стоимость выполнения очередного госконтракта в 1 рубль, понять нетрудно. Действительно, вопрос о том, в пределах скольких ИС следует хранить передаваемую ЛПУ информацию врачебно-медицинского характера (как, впрочем, и вопросы о том, стоит ли ее хранить вообще и как именно ее надо защищать в процессе передачи) на законодательном уровне сегодня должным образом не проработан.

В данном, а также во многих других аналогичных случаях, заказчикам из сферы медицины фактически остается руководствоваться одним лишь здравым смыслом и в очередной раз листать последнюю редакцию Методических рекомендаций по проведению в 2011-2012 гг. работ по ИБ для регионального уровня ЕГИСЗ, в надежде отыскать в них то, что сможет хоть как-то подкрепить их практического рода соображения по поводу обеспечения сохранности врачебной тайны, прописанной в 13-й статье.

Некоторые, считают число 13 несчастливым, а также не без оснований полагают, что давно сложившейся российской традицией при любых судебных «разборках» следует считать активные попытки найти, прежде всего, «стрелочника», и только после этого попробовать все же рассмотреть дело по существу вопроса .

Впереди планеты всей

Достаточно амбициозные планы России в области построения ЕГИСЗ, привлекли внимание многих, в частности, иностранных наблюдателей.  «Зарубежные коллеги очень внимательно и с интересом знакомились с нашей концепцией создания ЕГИСЗ, планами и опытом информатизации», – рассказал CNews Андрей Столбов, зам. директора  МИАЦ РАМН. «И практически все высказывали недоумение и серьезные сомнения как относительно реальности объявленных сроков, так и по поводу того, что мы начали столь масштабные работы по созданию ПО без предварительной организационно-методической проработки, функционального моделирования и проектирования процессов использования системы, детального определения функциональных требований к ИС, разработки стандартов и протоколов обмена данными, правил их кодирования», – поделился он.

Особенно легко можно найти подобные вышеописанным нестыковки и недоработки, закладывающие, в том числе, основу под всякого рода последующие разбирательства в судебном порядке, если от темы облачной медицинской инфраструктуры перейти к еще несколько лет назад «модной» теме построения инфраструктуры медучреждений на базе СПО.

«Требования к медицинскому ПО во многих отношениях более высокие, – считает директор по ИТ МИАЦ РАМН Олег Симаков.– В то же время, конечным пользователям побольшому счету без разницы кто создал ПО: СПО-разработчик или вендор. Но только до тех пор, пока не наступает коллапс того или иного рода. И не возникает вопрос, кто за это должен ответить. Впрочем, практика показывает, что к реальной финансовой ответственности привлечь ИТ-фирмы довольно сложно. Поэтому основное практически важное различие между проприетарным и свободным ПО часто заключается в том, что вендор, скорее всего, уже выполнил многократное тестирование своего продукта. В случае же с СПО гораздо вероятнее столкнуться с первым или вторым реальным использованием выбранного вами, недавно разработанного средства. Ведь мы прекрасно понимаем, что любое ПО, особенно сложное, требует от 1,5 до 2-х лет отладки и использования в реальной обстановке. Если это не так, то есть повышенная вероятность того, что вы можете столкнуться с каким-то, еще не найденным разработчиком багом».

Можно логически продолжить эти рассуждения: с учетом того обстоятельства, что кампания по внедрению СПО-решений в отечественную медицину достаточно шумно стартовала всего несколько лет назад, можно сразу же сделать предположение о необходимости добавочных мер и дополнительной работы в этой области.

ФАП бесполезен?

В частности, существенно снизить риски (а также гарантировать доступность развернутой документации на ПО на весь период его эксплуатации и пр.) при использовании СПО во врачебной практике могла бы помочь соответствующая инфраструктура. Такая, как, например, созданный в марте 2010 г., преимущественно, усилиями ГНУ/Линуксцентр (ЗАО «Мезон.Ру») Фонд алгоритмов и программ (ФАП) Минздравсоцразвития РФ.

На сайте, среди немногочисленных новостей, можно легко отыскать четко прописанный порядок работы с ФАП. Для того, чтобы воспользоваться помещенным в репозитарий ПО, регион должен прислать наименование учреждения, ФИО ответственного и получить логин и пароль для доступа в ФАП.

Затем нужно оформить ряд документов, в том числе о безвозмездной передаче неисключительной лицензии на использование результатов своих работ, скачать и установить дистрибутив, отчитаться о конечных результатах. Неисключительная лицензия подразумевает, что все дальнейшие наработки региона, в итоге, вернутся в ФАП в виде новой версии использованного там ПО, доступного для других желающих.

Таким образом, данный репозитарий мог бы естественным образом расти и качественно улучшаться с ходом времени, а риски медучреждений, связанные с использованием взятого оттуда ПО начали бы постепенно снижаться.

В ФАП представлено свободное программное обеспечение общего назначения, которое может использоваться как для автоматизации инфраструктурных задач в учреждениях здравоохранения, социального развития и трудовых отношений, а также для разработки нового программного обеспечения для данных учреждений»,– можно, в частности, прочитать в документе, размещенном на сайте.

Идея репозитария, построенного по понятным принципам и на основе лучших мировых практик сама по себе, как мы видим, неплохая. Но полной ясности с точки зрения текущего законодательства нет и тут.

«ФАП Минздравсоцразвития РФ делали не только исключительно для СПО, а в целях устранения многократной разработки, связанной с внедрением типовых программных продуктов. Налоговый кодекс, 131-ФЗ (Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ) и ряд других документов, вообще говоря, не подразумевают имущественную передачу с федерального на региональный уровень, если только она не происходит по постановлению правительства, – комментирует Олег Симаков. – В реальных же условиях иногда практикуется передача “типовых решений” ПО из ФАП по обращениям субъектов РФ. Однако программное обеспечение – это интеллектуальный продукт (особый вид собственности – нематериальный актив) и применять к нему обычные механизмы учета собственности нельзя, поэтому должен быть законодательно отработанный механизм такой передачи, исключающий повторное расходование бюджетных средств на разработку ПО одной и тоже функциональности. Это особенно важно, т.к. при существующей практике возникают еще и дополнительные фактические затраты  на отладку и длительное тестирование и устранение ошибок ПО, в том числе и после ввода продукта в эксплуатацию, что многократно увеличивает бюджетные затраты, избежать которые возможно при использовании уже апробированных и отработанных “типовых решений” из ФАП».

Впрочем актуальность данной проблемы сегодня снизилась по мере того, как тема медицинского, инфраструктурного и прочего СПО в России исподволь и незаметно отошла на второй план. Хотя, казалось бы, можно было бы, например, взглянуть на нее и под ставшим сегодня вновь модным ракурсом «импортозамещения» и пр.

Последняя новость на сайте ФАП Минздравсоцразвития РФ была опубликована 13 сентября 2009 г.

Источник: http//ris.rosminzdrav.ru, октябрь, 2012

В частности, довольно сложно отыскать открытые данные, касающиеся частоты фактических обращений к ФАП Минздрава  за истекшие 3 с лишним года с момента начала его работы (в этой связи характерно, что многие активные игроки рынка СПО о нем даже не слышали). Источники CNews сообщают, что такие обращения к ФАП носят в последнее время, по всей видимости, единичный характер.

Нужен ли регионам ФАП?

В то же время, достаточно очевидно, что ФАП должен быть интересен для регионов, даже несмотря на отмеченные некоторыми экспертами противоречия чисто законодательного характера. Можно провести некоторую аналогию с той же рассылкой, обеспечившей школы ПО, с поправкой на то, что медицинский дистрибутив не принесли в каждое ЛПУ в коробке с дисками, а предложили скачать с сайта ФАП.

Поэтому вполне закономерно, что сегодня есть регионы, которые воспользовались предоставленной им ФАП-ом возможностью. «Наш регион выбрал в свое время типовую МИС на СПО, взятую из репозитария Минздрава. Ее разработчик – питерская компания “Корус Консалтинг”. Могу сказать, что у нас, в Пензенской области данное СПО-решение эксплуатируется и довольно-таки успешно», – рассказывает помощник Министра здравоохранения и социального развития Пензенской области Альберт Буханик.

«Есть разные подходы к построению медицинской ИТ-инфраструктуры региона. Мы не стали углубляться в тему полной модернизации нескольких, отдельно взятых ЛПУ, а подошли к вопросу системно, – делится опытом спикер. –
Сначала поставили в число приоритетов запись пациентов к врачу, затем, по достижении результата, отрабатываем межкабинетную запись и т.д. Все это дает наиболее ощутимый эффект от использования вкладываемых в модернизацию инфраструктуры средств, экономии трудозатрат персонала, созданию комфортных условий для пациентов и т.д., а также закладывает предпосылки к введению единой электронной карты, поскольку поэтапно формирует источники для ее наполнения”.

Опыт региона высоко оценен министром связи и массовых коммуникаций РФ Николаем Никифоровым, высказавшим, в связи с этим, летом текущего года идею создания сайта, на котором будет выкладываться информация о подобных, успешно внедренных проектах в регионах России. В то же время, удовлетворять свои инфраструктурные и прочие насущные потребности посредством ФАПа  большинство регионов пока что почему-то не захотело. И это не может не смущать.

Изъян кроется в СПО?

Противоречивые чувства возникают и при знакомстве с промежуточными результатами попыток внедрения СПО в российских школах. Валовые показатели за 2011 г. оказались выполненными, однако насколько интенсивно используется свободное ПО в рамках основного образовательного процесса осталось пока до конца неясным. Более того, практики даже прогнозируют некоторое снижение в 2012 г. общего числа школ, где СПО стоит на компьютерах.

Тема СПО вполне заслуживает, по всей видимости, особого рассмотрения. Идея «свободной» социальной ИТ-инфраструктуры привлекательна по многим причинам. Причем от нее никто из высокопоставленных чиновников еще не отказался, по крайней мере - не сделал этого вслух.  Но и реализовать ее в тех масштабах, когда можно будет уверенно говорить об ощутимом влиянии на значимые социальные метрики, тоже, как мы наблюдаем, никто сегодня особо уже не спешит.