|
|
Законодательство в сфере ИКТ развивается по 4 направлениям
Четыре направления законодательной инициативы Фактически любое обсуждение темы правового регулирования сектора информационно-коммуникационных технологий (ИКТ) в России сводится к перечислению недостатков существующей нормативно-правовой базы в области ИКТ и интернета. Что ж, к сожалению, избежать этой участи не удастся — многие из проблем законодательного регулирования сектора в прошлом 2002 году так и не были решены. Но, тем не менее, работа по совершенствованию российского информационного законодательства ведется, и достаточно активная. Особую значимость усилия государства в этом направлении приобрели в свете стремлений России к вступлению в ВТО. Большую роль в решении вопросов государственного регулирования сектора ИКТ чиновники отводят Федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 — 2010 гг.)», в рамках которой, как прогнозировалось, через Государственную Думу РФ должны будут пройти около 50 нормативно-правовых актов федерального уровня. 2002 год стал первым годом реализации ФЦП «Электронная Россия» (подробнее об итогах реализации программы в 2002 году читайте здесь. Одним из приоритетных направлений программы является совершенствование существующей нормативно-правовой базы в области ИКТ. И в рамках первого этапа реализации ФЦП — этапа инвентаризации и анализа состояния существующих информационных ресурсов и нормативно-правовой базы страны — была разработана «Концепция правового регулирования применения ИКТ в Российской Федерации", которую, пожалуй, можно назвать основным достижением 2002 года в работе по совершенствованию существующей нормативно-правовой базы в секторе ИКТ. Создатели «Концепции» надеются, что она станет именно тем программным документом, который определит государственную политику в области ИКТ. Но обо всем по порядку.
За прошедший 2002 год было разработано значительное количество законопроектов, регулирующих те или иные аспекты использования ИКТ и интернета. Часть законопроектов так и не увидела свет, часть — внесена на рассмотрение Госдумой, часть — была принята. Прежде всего олицетворением активной законотворческой работы в 2002 году стало принятие Федерального закона «Об электронной цифровой подписи», который вступил в силу 10 января 2002 года после подписания Президентом РФ. Кроме того, был разработан проект ФЗ «О праве на доступ к информации", принят в первом чтении проект ФЗ «О связи", принят ФЗ «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы» (вступил в силу после подписания Президентом РФ 13 января 2003 года), узаконены дистанционные образовательные технологии. Последнее произошло благодаря принятию в третьем чтении законопроекта, вносящего поправки к законам «Об образовании» и "О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Комитетом Госдумы по информационной политике велась работа над законопроектами и дополнениями в законы, которые отдельными своими частями регулируют область ИКТ, — это законы «О банках и банковской деятельности», «Об информации, информатизации и защите информации», «О защите конкуренции на рынке финансовых услуг», «О внешнеторговой деятельности» и многие другие. Условно можно выделить четыре направления (см. доклад В.Наумова «ИКТ, интернет и законодательные перспективы: прогресс над пропастью во ржи») нормотворческой деятельности применительно к ИКТ и интернету. Первое направление наиболее обширно и относится к регулированию отношений, связанных с использованием и созданием объектов интеллектуальной собственности. Примерами активности государства в этом направлении служат законопроекты «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О правовой охране программ для электронных вычислительных машин и баз данных», «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «Об авторском праве и смежных правах», «О внесении изменений в статью 146 Уголовного Кодекса Российской Федерации», принятые в ноябре Госдумой в третьем чтении поправки к закону «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров», вступившая в силу летом 2002 года новая редакция Закона РФ «О правовой охране топологий интегральных микросхем», ряд других законопроектов. Основными особенностями перечисленных документов, отмечает В.Наумов, являются ужесточение режимов защиты объектов интеллектуальной собственности и попытка упорядочения отношений в сфере использования объектов, созданных на средства государственного бюджета. Второе направление связано с развитием законодательства о связи. В первую очередь деятельность государства в данном направлении олицетворяет проект новой редакции Федерального закона «О связи». Закон «О связи» задумывался как прогрессивный, однако его нынешнее состояние далеко от пригодного. «Существующая редакция ФЗ «О связи» — это все что угодно, но не закон, — говорит Денис Лазарев, генеральный директор компании «Парк-Медиа-Консалтинг», — Скорее всего «сборник законодательства для операторов связи и Министерства по связи и информатизации РФ", включающий нормы, регулирующие процесс оказания услуг, нормы земельного, процессуального и какого угодно еще законодательства. В итоге получился акт, включающий как бы «все необходимое». Зато в отношении регулирования собственно связи, пользы от него будет не много. Закон по-прежнему устанавливает тотальное лицензирование, хотя в подавляющем большинстве случаев без него можно вполне обойтись. Вполне можно ограничить лицензирование в области связи сферами оказания услуг связи с использованием ограниченных ресурсов (номерная емкость, частоты и т.п.) или оказания «универсальных услуг». С термином «универсальная услуга связи» также наблюдается некоторая путаница: в законе термин, строго говоря, не определен. Понимать же его можно очень широко — от какой-то базовой услуги, оказываемой в регионе, до перечня услуг. Использование такой явной кальки без надлежащего определения недопустимо. Также недостаточно четко проработаны вопросы присоединения и взаимодействия операторов связи, конкуренции в сфере связи, сертификации и другие важнейшие вопросы». Закон «О связи» прошел первое чтение в Госдуме. В декабре 2002 года в рабочую группу по подготовке новой редакции закона «О связи» было внесено около 800 поправок. Возможно, с учетом поправок проект закона будет подготовлен ко второму слушанию уже во второй половине февраля 2003 года. Третье направление законодательной инициативы связано с регулированием электронного документооборота в различных сферах общественной жизни. Здесь следует отметить принятый в январе 2002 года Федеральный закон «Об Электронно-цифровой подписи», законопроекты «Об электронной торговле» и «Об электронном документе», новый действующий Арбитражный Процессуальных Кодекс РФ от 24.07.2002 №95-ФЗ. Последний нормативно-правовой акт, предусматривает направление в случаях, не терпящих отлагательств, извещений или копий судебных актов по электронной почте. И, наконец, четвертое направление законотворческой инициативы, касающейся сферы ИКТ и интернета. В рамках этого направления можно условно объединить специальные сферы регулирования, не имеющие никакого прямого отношения к ИКТ и интернету, а также узкоспециальные проекты законов, регулирующие создание и использование информационных ресурсов и систем. Здесь следует упомянуть принятый Госдумой декабре 2002 года Федеральный закон «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы». Закон регулирует отношения, возникающие при использовании ГАС"Выборы» при подготовке и проведении выборов и референдума, при эксплуатации и развитии ГАС «Выборы", а также при решении с ее использованием задач, не связанных с выборами и референдумом. Как видим, работа ведется активная, однако результаты этой работы не вызывали бы никаких сомнений, если бы в России уже существовала единая юридическая понятийная база, определяющая технические термины, которыми изобилуют законопроекты. Происходит заимствование технических терминов и преобразование их в законотворческие. Каждый новый законодательный проект предлагает все новую и новую терминологию, тем самым добавляя лишь путаницу в трактовку законодательных инициатив. Не вызывали бы никаких сомнений и результаты этой работы, если бы в России к настоящему времени уже сложилось сбалансированное законодательство в сфере ИКТ и были уже решены характерные для Интернета специальные юридические проблемы:
Следствием бессистемности в принятии нормативно-правовых актов является неэффективность законов. Показательный пример в этом отношении — Закон «Об ЭЦП». Казалось бы, принятие закона создало правовую основу для идентификации участников сетевого обмена. Однако закон не действует из-за отсутствия подзаконных актов, необходимых для реализации его положений. «Закон привязан к одной технологии — ЭЦП с асимметричным алгоритмом шифрования, — комментирует содержание закона Денис Лазарев, — другие технологии удостоверения подлинности документов в законе полностью проигнорированы. Разумеется, закон оправдывает свое название, т.е. он действительно «об ЭЦП", но этого явно не достаточно для регулирования всей сферы применения аналогов собственноручной подписи. В этом его главный недостаток — он слишком частный. Отсутствие «Положения о лицензировании удостоверяющих центров» приводит к тому, что в данный момент лицензия до сих пор не может быть никем получена для этой деятельности. Соответственно, закон просто не может пока заработать». Предполагалось, что закон «Об электронной цифровой подписи» станет вспомогательным инструментом других законов, находящихся на рассмотрении в Госдуме, — законов «Об электронном документе", «Об электронной торговле", «О предоставлении электронных и финансовых услуг» и др. Проект ФЗ «Об электронной торговле», принятый в первом чтении Нижней палатой летом 2001 г., доработан с учетом поправок и в настоящий момент готовится ко второму чтению. Проект закона «Об электронном документе» готовится к первому чтению. По заявлению заместителя Председателя Комитета Госдумы по информационной политике А.В.Шубина, прозвучавшему в конце прошлого года на пресс-конференции, посвященной итогам первого года реализации ФЦП «Электронная Россия», Комитет склоняется к решению объединить эти два закона в один, максимально удовлетворяющий требования бизнес-сообщества. Судьба других предметных законопроектов, не ясна — в каком виде и когда они будут приняты неизвестно. Сергей Хейфец, юрист компании «Беседин Аваков Тарасов и партнеры», объясняет такое положение законодательной инициативы в сфере ИТ отсутствием сильных лоббистских групп на рынке информационных технологий, заинтересованных в быстром продвижении данных законопроектов через законодательные инстанции. В иных сферах бизнеса такие группы уже давно сложились. Кроме того, «предмет правового регулирования — деятельность в области ИКТ — требует от законодателя представлений об особенностях организации бизнеса, связанного с использованием информационных технологий и сети Интернет, о технической стороне процесса обмена электронными данными, о специфической внутрицеховой терминологии и проблематике и т.д., которыми они в своем большинстве не обладают. Эта сфера остается для депутатов чужой».
За время существования и применения законодательства в информационной сфере выявились ошибки, допущенные при разработке соответствующих законодательных актов, и стало ясно одно — до тех пока не будет определена стратегия правового регулирования области ИКТ, определены приоритеты законодательства в этой области, принятые законопроекты, регулирующие те или иные аспекты использования ИКТ и Интернета, работать не будут. И такая стратегия была предложена в 2002 году. Под руководством Минэкономразвития РФ и ГУ «Высшая школа экономики» в рамках первого этапа реализации ФЦП «Электронная Россия» был разработан проект «Концепции правового регулирования применения информационных и коммуникационных технологий в Российской Федерации». Концепция направлена на решение главной проблемы российского законодательства в области ИКТ — его бессистемности. Фактически Концепция является первым нормативным документом (ее планируется утвердить в нынешнем году на уровне Правительства), где на основе системного анализа существующего правового регулирования предлагается система мер по совершенствованию законодательной базы и использованию иных правовых средств развития ИКТ. Рассказывают о Концепции Денис Лазарев и Николай Дмитрик («Парк-Медиа-Консалтинг»), принявшие активное участие в создании документа. «Концепция рассматривает сектор ИКТ как единую, но отнюдь не однородную сферу общественных отношений. В связи с этим мы выделили общие для всего сектора вопросы, такие как защита прав граждан и организаций, разрешение споров, создание межведомственного координирующего органа, интеграция в мировое информационное пространство, и вопросы, касающиеся отдельных разновидностей общественных отношений. К таким разновидностям — отраслям — мы отнесли сферу информационного взаимодействия частных лиц с государственными органами, рынок телекоммуникационных и информационных услуг, оборот объектов интеллектуальной собственности и средств защиты информации, электронную коммерцию. Для каждой из отраслей была разработана своя система принципов и предложений, опирающихся на принципы и предложения, зафиксированные в рамках общих принципов и предложений. Такое деление позволило нам в полной мере реализовать системный подход к регулированию отношений, связанных с применением ИКТ. Об этом уже можно говорить как о серьезном достижении: проблемы существующего законодательства о применении ИКТ не в том, что его нет, а в том, что оно несистемно, отрывочно и не согласовано между собой. Задачей подготовленной нами Концепции является систематизация мер государственного регулирования в секторе ИКТ и, на основе этого, повышение его эффективности. Кроме того, Концепция должна стать своеобразным фильтром для предлагаемых законопроектов, и отсекать те из них, которые выходят за рамки предлагаемой Концепцией системы. Само принятие программного документа — Концепции — позволит начать строить государственное регулирование в ИКТ секторе как систему. Концепция предусматривает необходимость решения и ряда частных вопросов: обеспечения прав на доступ к информации, на сохранность конфиденциальной информации, вопроса создания эффективных механизмов разрешения споров и защиты прав участников общественных отношений, вопроса использования механизмов саморегулирования и соотношения саморегулирования и государственного регулирования в ИКТ секторе. В рамках отдельных отраслей ИКТ сектора предлагается осуществить решение проблем устранения барьеров для развития конкуренции на рынке телекоммуникационных услуг, вопросов присоединения сетей и развития системы универсальных услуг, проблемы фиксации и передачи прав на объекты интеллектуальной собственности, дифференциации подходов к регулированию средств защиты информации и средств ЭЦП, создание системы, позволяющей использовать аналоги собственноручной подписи и документы в электронном виде. Однако в Концепции нашел отражение и ряд спорных вопросов. Наибольшее количество замечаний и возражений вызвали вопросы о применении мер предварительного контроля и о статусе межведомственного координирующего органа. Концепция предусматривает необходимость сохранения лицензирования некоторых видов деятельности в секторе ИКТ (деятельности, связанной с ЭЦП, деятельности в области связи, связанной с использованием ограниченных ресурсов), сохранения обязательной сертификации средств ЭЦП, средств защиты информации, многих средств связи. В то же время, мы попытались предельно упростить процедуры прохождения сертификации и лицензирования в ИКТ секторе, одновременно повысив их эффективность. Межведомственный координирующий орган, согласно Концепции, должен быть создан помимо всех существующих органов в секторе ИКТ и должен осуществлять координацию деятельности министерств и ведомств по регулированию отношений, связанных с применением ИКТ. Оказалось очень сложным разграничить его полномочия с полномочиями существующих органов, определить комплекс мер, призванных способствовать реализации принимаемых данным органом решений. Вызывают некоторые возражения и замечания среди специалистов некоторые наши предложения по развитию саморегулирования на рынках ИКТ сектора. Тем не менее, мы считаем развитие саморегулирования приоритетным направлением государственной политики в этой области. Именно поэтому мы предусматриваем в качестве инструментов развития ИКТ сектора не только законодательные меры, но и методическую деятельность. Разрабатываемые на основе научных исследований и обобщений практики методики и рекомендации должны стать подспорьем не только участникам рынка, но и правоприменителям, в реализации их прав и обязанностей». Итак, концепция создана. В конце декабря прошлого года она была вынесена на обсуждение участниками Форума «Россия в электронном мире». По сообщению eRussia Forum, последний срок подачи предложений, замечаний и дополнений — 15 января 2003 года. Возможно, уже в этом году Концепция примет статус нормативно-правового акта. Посмотрим, что изменится с ее принятием. Редакция Cnews благодарит за предоставленные комментарии и материалы Виктора Наумова (Санкт-Петербургский институт информатики и автоматизации РАН), Дениса Лазарева и Николая Дмитрика («Парк-Медиа-Консалтинг»), Сергея Хейфеца и Дмитрия Беседина («Беседин Аваков Тарасов и партнеры»). Ссылки: Сайт "Право и Интернет». Владелец ресурса — Виктор Наумов Сайт конференции «Право и Интернет. Теория и практика»
Екатерина Назарова
|
