Владимир Медведь: Статистическая и контрольная информация позволяет управлять законотворческой работой
CNews.ru: Государственная Дума выполняет две функции — представительскую и законодательную. Если говорить о законодательной, то это многоступенчатый, длительный процесс и необходима его серьезная Владимир Медведь: В Государственной Думе действует Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД). Она является одной из основных систем, действующих в Государственной Думе Российской Федерации. Система разработана специалистами Госдумы без привлечения сторонних организаций от начала до конца — от постановки задачи до ее реализации. В 1993 году была избрана Государственная Дума первого созыва. С 1994 года, буквально с весны, аппарат Госдумы занялся проработкой вопроса применения компьютерных информационных технологий для обеспечения поддержки законотворческого процесса. Основными установочными документами в этой работе являются Конституция РФ и Регламент Государственной Думы. В последнем самое большое внимание уделяли третьему разделу — «Законодательная процедура». В этом разделе описана вся процедура прохождения законопроекта, от его внесения в Госдуму и до завершения работы над ним. Результатом такого анализа стал документ, получивший название «Описание законодательной процедуры». Этот документ — по сути, определил алгоритм функционирования системы. В нем использована терминология и решения, предусмотренные Регламентом ГД или не противоречащие ему. «Описание законодательной процедуры» структурно содержит набор стадий, по которым проходит законопроект. На каждой стадии может быть от одного и семи событий и на каждом событии к законопроекту или к закону добавляется набор реквизитов и документов. Всего стадий девять:
CNews.ru: Что понимается под событием и о каких событиях идет речь? Владимир Медведь: Под событием мы понимаем некоторое действие над законопроектом или законом некоторым субъектом. В качестве субъекта могут выступать субъект права законодательной инициативы (в соответствии с Конституцией РФ), любой комитет ГД (в качестве профильного, ответственного или соисполнителя), Правовое управление ГД, согласительная комиссия и т.д. — то есть, персоны, временные комиссии, структурные подразделения и законодательные органы в целом. Количество событий обусловлено действиями над законопроектами (законами), которые необходимо отразить в системе при рассмотрении его на каждой стадии прохождения. Когда событие наступает, субъект должен внести значения реквизитов, определяющих это событие, например, дату принятия решения, само решение, номер и пункт протокола в котором это решение представлено, указать альтернативные законопроекты (если они есть), а также разместить обязательные текстовые документы к этому событию, из числа предписанных Регламентом ГД. Можно размещать и иные документы, относящиеся к данному законопроекту, — это не воспрещается. На стадии внесения законопроекта в Государственную Думу предусмотрено два события. Первое — регистрация законопроекта в Управлении документационного обеспечения и архива ГД, а второе — прохождение законопроекта у председателя ГД. Регистрация этих событий производится в Системе автоматизации делопроизводства и документооборота (САДД). В САДД регистрируется любая корреспонденция, поступающая в Государственную Думу. Если, при регистрации документа в Управлении документационного обеспечения и архива ГД, введенные реквизиты показывают что данный тип корреспонденции — это проект федерального закона или проект федерального конституционного закона, или проект закона о внесении поправок в Конституцию, — то срабатывает интерфейс между двумя системами: АСОЗД и САДД. В дальнейшем вся жизнь законопроекта (закона) полностью отражается в АСОЗД. Интерфейс между системами настроен так, что запрос АСОЗД на информацию, поступившую в последний отрезок времени в САДД, осуществляется каждые полчаса. Если за очередные полчаса в САДД зарегистрирован законопроект, то информация о нем переносится в АСОЗД, где создается карточка, пополняемая в ходе его продвижения по законодательной процедуре. CNews.ru: Какова концепция АСОЗД? Владимир Медведь: Концепция системы следующая — ее создавали как Но по характеру хранения информации система — централизованная (допускающая использование механизма репликаций). Эта составляющая концепции позволяет всем участникам законопроектной процедуры работать всегда с актуальными документами и информацией. CNews.ru: Дума вводит информацию о событиях, происходящих в самой Государственной Думе. Но кто вводит информацию о внешних для Думы событиях, например, в Совете Федерации? Владимир Медведь: До 2001 года информацию о результатах рассмотрения законов на пленарных заседаниях Совета Федерации вводил в систему Протокольный отдел Государственной Думы. Госдума получала постановления Совета Федерации в бумажном виде, и с них информация вводилась в систему. Недостатки очевидны. С июля 2001 года Аппарат Совета Федерации сам регистрирует в системе результаты рассмотрения законов на пленарных заседаниях Совета Федерации в реальном времени — т.е. сразу по факту голосования. В настоящее время работает рабочая группа специалистов аппаратов Государственной Думы и Совета Федерации над расширением числа событий, а соответственно и информации, относящихся к Совету Федерации в рамках законодательной процедуры. Совместное использование системы определено протоколом, подписанным руководителями аппаратов обеих палат Федерального Собрания. CNews.ru: Какими документами регулируется занесение информации в АСОЗД? Владимир Медведь: «Описание законодательной процедуры» и «Положение об АСОЗД» — два основных документа, определяющих методологию системы. Первый формализует законодательную процедуру, второй — определяет ответственность субъектов за регистрацию событий и размещение документов в системе. Есть несколько документов типа «Порядок размещения …», «Порядок изменения …», «Рекомендации по …», исполняющие роль инструкций для пользователей системы. Кроме того, имеются распорядительные документы — распоряжения руководителя Аппарата Государственной Думы, согласованные с комитетом по Регламенту ГД. В соответствии с этими документами, система разрабатывалась и действует. Таких распоряжений было несколько, начиная с 1994 г. CNews.ru: На какой платформе работает АСОЗД? Расскажите об истории создания системы. Владимир Медведь: Предложения по автоматизации составлялись без ориентации на Когда предложения по автоматизации были разработаны и согласованы, — начали искать платформу, которая позволит сделать задуманное. Это происходило в конце 1994 г. — начале 1995 г. В то время для разработки данного класса систем имелась возможность использовать программный продукт StaffWare, который в определенной степени обеспечивал work flow. Но для создания и хранения документов, которые появлялись в системе, необходимо было использовать другую систему (некую СУБД). Основной СУБД в Государственной Думе является Oracle. Что бы оценить комбинацию StaffWare — Oracle для нашей задачи, мы обратились в компанию Fors. Принесли свои предложения по автоматизации и попросили провести экспертизу — в какой степени предлагаемая система может быть реализована на платформе Oracle. Согласно их заключению, на Oracle такую систему сделать было довольно сложно (на тот период), и поиск нужной платформы был продолжен на выставках. На одной из экспозиций мы увидели в действии платформу Lotus Notes. Компания IBS показывала небольшой макет коллективной работы с документами — один из основных элементов нашей системы. Тогда мы познакомились и вышли на представительство Lotus Notes в Москве. И с 1997 года идет промышленная эксплуатация первой очереди нашей системы, построенной на платформе Lotus Notes/Domino. Мы считаем, что удачно выбрали платформу. CNews.ru: Что понимается под удачным выбором платформы? Владимир Медведь: Платформа действительно оказалась перспективной. Главное, что в дальнейшем ее быстро сориентировали на
CNews.ru: Какие выгоды несет подобная работа (на основе Владимир Медведь: Идет та самая групповая работа над документами. Но, объединяя все субъекты, наделенные правом законодательной инициативы, в единое законодательное пространство, мы не считаем, что вправе навязывать им приобретение Переход на работу по Таким образом, создается единое Естественно, что действия различных субъектов в пределах CNews.ru: С какими тремя субъектами Российской Федерации проводился эксперимент? Владимир Медведь: Такой эксперимент проводился с Тюменской областной Думой, Тульской областной Думой и Законодательным собранием Тверской области. Они сами размещали свои документы в АСОЗД посредством CNews.ru: Почему эксперимент проводился именно с ними? Они лучше информатизированы? Владимир Медведь: Эксперимент проводился весной 2003 года. Во время этого эксперимента к сети Государственной Думы Тюменская областная Дума была подключена по обычному коммутируемому телефонному каналу, Тульская областная Дума — по выделенному, Законодательное собрание Тверской области было включено непосредственно в нашу сеть. Для нас было важно опробовать работу с использованием трех разных видов связи, чтобы увидеть, сколько времени займет размещение комплектов документов при разном способе подключения и оценить простоту и удобство предлагаемого нами пользовательского интерфейса. Это и стало причиной выбора. Кроме того, в этих регионах были достаточно активные люди — мы провели этот эксперимент в рабочем режиме. CNews.ru: В каждом субъекте Российской Федерации идет региональный законотворческий процесс и он тоже требует Владимир Медведь: Законодательные органы субъектов Российской Федерации, помимо участия в федеральном законодательном процессе, разрабатывают свои региональные законы. У них свои собственные регламенты, по которым разрабатываются законы. Естественно, что мы региональные законодательные процедуры поддерживать не будем. Любой законодательный орган должен иметь свою систему, поддерживающую региональный законодательный процесс. Здесь возможны варианты — либо это будет типовая система, которую можно настроить на особенности конкретного законодательного органа, либо будут разработаны уникальные системы для некоторых законодательных органов, либо это будет комбинация первого и второго. Может быть использован и наш опыт. В любом случае, все системы должны быть интегрированы в рамках единого CNews.ru: Как вы работаете с Московской Думой? Владимир Медведь: Ни с Московской городской Думой, ни с Московской областной Думой пока не работали. Правда, Московская городская Дума имеет доступ к системе. CNews.ru: Как скоро работа с клиентских мест будет вестись посредством Владимир Медведь: Вход в систему через CNews.ru: Доступ к информации свободный? Владимир Медведь: Если говорить об информации, находящейся в системе, то доступ свободный. Любой пользователь может посмотреть любую информацию, секретной информации в системе нет. Но операции, связанные с регистрацией событий, размещением реквизитов и документов, конечно, открыты строго в соответствии с правами доступа, которые установлены на нескольких уровнях. Санкционированый доступ к технологическим операциям имеет несколько уровней защиты. При входе система запрашивает имя и пароль. Если они набраны правильно, то «отображается» только та информация, с которой данный пользователь имеет право работать. При этом, даже для «своих» документов, устанавливается уровень операций, которые он может с ними производить. Так, если субъект, наделенный правом законодательной инициативы, внес законопроект, то после этого он не может его изменить, если только не произойдут регламентные события, позволяющие это сделать. Имеется целый ряд средств ограничения возможности работы с документами и учетной информацией. CNews.ru: Как осуществляются операции по внесению данных и документов? Владимир Медведь: В основном все операции проводятся через классификаторы. Ручной ввод осуществляется только для отдельных реквизитов, которые невозможно было «загнать» в классификаторы, например, наименование законопроекта, дата принятия решения, название произвольного документа и т.п. Учетные данные и все документы, предусмотренные Регламентом ГД, вводятся через типовые формы, а документы, не предписанные Регламентом ГД, — через форму «прочие документы». CNews.ru: Как и кто сейчас размещает документы и реквизиты в АСОЗД? Владимир Медведь: Сегодня технологическая процедура размещения текстов внесенных законопроектов и сопроводительных документов реализована для депутатов Государственной Думы. Всем депутатам (их почти 450) выданы имена и системные пароли — все в закрытых конвертах. Они имеют возможность под своим именем размещать законопроекты и сопроводительные документы к ним при внесении законопроектов в Государственную Думу. За президента РФ, Правительство РФ, Совет Федерации и членов Совета Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации, а также КС, ВС и ВАС размещение внесенных законопроектов и сопроводительных документов осуществляют работники Аппарата Государственной Думы. В настоящее время Регламент Государственной Думы предписывает при внесении законопроектов передавать дискеты, с которых работники аппарата Государственной Думы размещают тексты в системе. В дальнейшем, по мере подключения субъектов права законодательной инициативы к единой сети государственных органов и принятия нормативных распорядительных документов, дискеты формировать не придется — субъекты права законодательной инициативы будут сами размещать свои документы в системе. Документы и реквизиты, создаваемые в ходе законодательной процедуры при прохождении законопроектов (законов) в палатах Федерального Собрания, размещаются работниками соответствующих подразделений Государственной Думы и Совета Федерации. CNews.ru: С какими системами интегрирована АСОЗД? Владимир Медведь: АСОЗД интегрирована с системой делопроизводства и документооборота (САДД) в направлении от САДД к АСОЗД, с автоматизированной системой организационного управления (АСОУ) в обоих направлениях, предназначенной для автоматизированного формирования примерной программы законопроектной работы на сессию и календаря рассмотрения вопросов на месяц, с автоматизированной CNews.ru: Как вы оцениваете роль Владимир Медведь: Цель использования Результат анализа показывает, что количество федеральных законов, подписанных президентом Российской Федерации, из числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации за период с 1 января 1994 года по 11 января 2003 года, составляет менее 10% от общего количества внесенных ими законопроектов. Основными причинами непринятия внесенного законопроекта к рассмотрению Государственной Думой являются:
Причины непринятия законопроектов говорят о том, что законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, Основными причинами снятия законопроекта (закона) с рассмотрения являются:
Причины снятия законопроектов с рассмотрения, в основном, связаны с отсутствием единого правового поля федерального и регионального законодательства, согласованной системы планирования законопроектной работы и единой согласованной стратегии законотворческой деятельности всех участников законодательной процедуры. Очевидно, что при такой организации законотворческой работы больше 90% людских (а это, как правило, высококлассные специалисты) и материальных ресурсов тратится впустую. Это огромные потери. Законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации, являясь в соответствии с Конституцией Российской Федерации субъектами права законодательной инициативы, в рамках законодательной процедуры должны готовить заключения и поправки к законопроектам совместного ведения. Отсутствие единой Кроме того, отсутствие единой Наличие системы позволяет в реальном времени иметь полную картину разрабатываемого законодательного поля и состояния каждого отдельного законопроекта, позволяя участникам законодательной процедуры активно влиять на достижение конечного результата. CNews.ru: Спасибо.
|
Об автоматизации законотворческой составляющей Государственной Думы России, истории выбора 
