Обзор подготовлен	При поддержке корпорации	При участии

Ведомственная информатизация:
вопреки противоречиям

Содержание:

Двуликие стратегии
Расходы в тумане
Медленный рост
Авангард
Русские горки

Сдерживая информатизацию «для народа», лоббируя всякого рода федеральные целевые программы для своего ведомства, крупнейшие российские министерства с помощью высоких технологий всерьез занимаются решением стоящих перед ними проблем. Успешные проекты реализуются во многом благодаря заемным средствам международных организаций, вопреки противоречиям на федеральном уровне и коррупции.

Двуликие стратегии

Если 5 лет назад стратегии информатизации подразумевали собой больше аппаратное обеспечение без четкого понимания их применения, то теперь ведущие министерства и ведомства исходят из необходимости автоматизации самых рутинных и массовых операций.

Как правило, ведомства стараются предложить правительству федеральную целевую программу для решения стратегических задач. Принятие этой программы и ее финансирование зависит от лоббистских возможностей ведомства, социальной и инновационной составляющих, а также от экономической целесообразности. В случае принятия федеральной целевой программы можно под гарантии правительства взять кредит в одной из международных финансовых организаций либо выпустить облигационный займ под гарантии субъекта федерации. Кроме того, возможно финансирование из федерального или регионального бюджетов.

Как показывает практика, не все целевые программы финансируются должным образом и вовремя, вне зависимости от финансируемого ведомства. В принципе, существует и так называемая договорная основа, когда ведомство в зависимости от полученных результатов может получить определенное финансирование. Такой метод финансирования характерен, например, для МНС. В ряде случаев ведомствам приходится проводить затраты на ИТ по статьям, предусмотренным на обеспечение деятельности этого ведомства. Но, как показывает практика, нормативы финансового контроля и скудность целевого выделения средств позволяют разве что проводить незначительную модернизацию инфраструктуры. А чаще всего средств не хватает даже на приобретение расходных материалов.

Расходы в тумане

Достаточно часто российские ведомства практикуют проведение закрытых конкурсов. По статистике МЭРТ в первом полугодии 2002 года только 72% конкурсов были открытыми. При этом, по отзывам экспертов, в области ИТ чаще других областей объявляются закрытые конкурсы, а стоимость среднего закрытого конкурса обычно в разы превышает стоимость открытого.

По данным МЭРТ, в 2003 году было предусмотрено к финансированию 150 федеральных целевых программ, на общую сумму 147 млрд. рублей. В целом же объемы госзакупок составили в 2003 году 816,1 млрд. рублей. Какая часть из этих средств пошла на ИТ, достоверно сказать невозможно. Практически ни у кого в отчетных документах затраты на ИТ не идут отдельной строкой. В классификаторе эти затраты проходят по статьям обеспечение деятельностью, НИОКР, создание инфраструктуры и прочее. Из-за несовершенства классификаторов в инфраструктурных проектах не расписывают подробно, куда пошли деньги, на создание оптоволоконной сети и СКС или на постройку дороги. Аналогично и с НИОКР, деньги могут тратиться на научные исследования и полевые испытания, а могут на создание системы и покупку компьютерного оборудования.

Конечно, существует финансовый контроль, Счетная палата и Генпрокуратура, и чиновники обязаны осуществлять исключительно целевое финансирование, но не так-то просто адекватно проанализировать всю информацию. Еще сложнее осуществлять общественный контроль, поскольку в реальности открытую информацию ведомства прячут так, что даже журналисту не просто до нее докопаться.

Впрочем, существует и другая сторона медали: контролирующие органы, а также ИТ-компании, недовольные особым положением конкурентов, за последние несколько лет научились отстаивать свои интересы. Это привело к тому, что уровень коррупции постепенно снижается: сегодня мало кто осмеливается неадекватно завышать закупочные цены или манипулировать условиями конкурсных торгов. Остаются, правда, и закрытые тендеры, которые, вообще говоря, объявляются, когда заказчику необходимо допустить исполнителя к работе с конфиденциальной или секретной информацией. Если в МНС закрытые конкурсы объявляются только на работы, связанные с криптошифрованием при передаче информации между УМНС, то в Минобороны таких тендеров — 90%. При этом, по отзывам экспертов, военные стараются объявлять закрытыми даже те конкурсы, которые формально не требуют особых лицензий и разрешений.

По подсчетам аналитиков РБК, в 2004 году в отечественных ведомствах только открытых конкурсов в тех или иных областях ИТ и телекоммуникаций планируется объявить на $5,7 млрд. При этом еще до 30% от этой суммы могут составить прямые закупки у единственного источника, по запросу котировок и закрытые тендеры. Впрочем, эти $5,7 млрд. будут тратиться не за один год, в среднем финансирование рассчитано на 3–4 года. Сюда еще не входят затраты на поддержку инфраструктуры и систем, а это еще около 10% в год. По такому алгоритму подсчета получается, что государственные министерства и ведомства ежегодно тратят на ИТ и телекоммуникации $3 млрд. И при этом эти цифры не учитывают расходя госмонополий вроде Газпрома, РАО ЕЭС или Связьинвеста.

Что касается затрат только в области ИТ, то, по данным исследования Управления Минсвязи по координации ФЦП «Электронная Россия», основанного на сборе анкет с 48 министерств и ведомств, в период с 2001 по 2003 год затраты на ИТ только этих организаций составили 23 млрд. рублей. При этом, по оценке Олега Бяхова, начальника Управления Минсвязи по координации ФЦП «Электронная Россия», суммарные затраты на ИТ из федерального бюджета за эти 3 года составили порядка 45 млрд. рублей. Если же сюда приплюсовать и затраты из региональных бюджетов, то суммарная цифра затрат на 3 года составит примерно 70 млрд. рублей, или 700–800 млн. долларов ежегодно в период с 2001 по 2003 год.

Что интересно, информацией о точных объемах затрат на ИТ не располагает ни одно ведомство. Объясняется это, как уже говорилось, недостатком классификаторов. При этом в большинстве случаев даже Счетная палата не может с уверенностью сказать, какова доля затрат на ИТ в проекте, проходящем по той или иной статье. Чтобы принудить ведомства выделять в отдельную статью расходы на ИТ Минсвязи и МЭРТ предлагают создать в ведомствах институт директоров по информационным технологиям (Chief Information Officer, CIO). Между тем, для создания института CIO необходимо изменить несколько федеральных законов и урегулировать взаимоотношения с начальниками 1-ых отделов, что представляется архисложным. Без этого же институт CIO не будет отвечать общепринятым нормам и будет неэффективен. Вообще, по оценке Олега Бяхова, сегодня в российских ведомствах можно насчитать не более 5 полноценных CIO, причем не все они в должности замминистра.

Медленный рост

После анализа динамики расходов по годам видно, что затраты государства на ИТ ежегодно растут, но значительно медленнее рынка ИТ в целом. Возможно, при беглом анализе ФЦП и планов по заимствованиям, может сложиться представление, что затраты на ИТ могут составить в 2004 году несколько миллиардов долларов. Но, как показывает практика, финансирование ФЦП и других программ обычно «режут», причем значительно. Так, ФЦП «Электронная Россия» в 2002 году была профинансирована на 18%, в 2003 — на 19%, в 2004 году ожидается финансирование на 28%. При этом, по оценке Олега Бяхова, ФЦП как источник финансирования затрат ведомств на ИТ составляет не более 15% от общих затрат.

Если сравнивать объем затрат государства на ИТ, то на уровне таких стран, как Бразилия или Малайзия Россия тратит сегодня не так уж и мало. В абсолютных цифрах затраты на ИТ составляют примерно 0,2% ВВП и 1% от госбюджета. Для сравнения, лидеры, США и Германия, тратят на ИТ 0,41–0,42% от ВВП или 3–4% от госбюджета. При этом затраты на ИТ в России недостаточно оптимальны из-за отсутствия эффективных площадок госторгов, проблем с пониманием алгоритмов расчета необходимых средств на решение тех или иных задач. Более ли менее научились прогнозировать затраты на оборудование, но с услугами такого понимания ситуации нет. А это приводит к увеличению затрат на 10–30%. Например, после внедрения эффективной торговой площадки в Италии стоимость сопоставимых проектов снизилась на 30%.

Темпы региональной информатизации пока весьма низки. Большинство регионов не только не видят возможности выделять средства на ИТ из собственных бюджетов, но и не готовы привлекать серьезные средства из федерального бюджета. Крупнейшими проектами региональных ведомств в области ИТ стоит признать «Электронную Москву», а также проекты в Ханты-Мансийске, Эвенкии и Чувашии. Затраты на «Электронную Москву» в 2003 году могут составить почти 3,5 млрд. рублей, примерно столько же запланировано и на следующий год. Чувашия же выбрана пилотным регионом для «Электронной России». Определенные достижения есть и в ряде других регионов, например в Санкт-Петербурге, Новосибирске, Белгороде.

Авангард

К сегодняшнему дню в России можно выделить группу ведомств, которым удалось вырваться вперед в гонке информатизации. Причем географические и организационные особенности некоторых ведомств привели к такому уровню технологий, которыми они могут гордиться перед всем миром.

Наиболее затратным ведомством по статьям ИТ и телеком стоит признать МПС. Ведомство с огромной сетью структурных подразделений и транспортной паутиной потратило на информационно-коммуникационные технологии (ИКТ) миллиарды долларов. Целесообразность этих трат вызывает у некоторых экспертов сомнения. Тем не менее, для МПС работает одна из крупнейших телекоммуникационных компаний Транстелеком, а многие структурные подразделения отлично автоматизированы, например Октябрьская железная дорога.

Флагманами по автоматизации управления деятельностью стоит признать ГТК и МНС. Оба ведомства имеют неплохую ИТ-инфраструктуру, телекоммуникационную сеть, отдельные управления имеют высокоавтоматизированные системы управления. Сейчас эти ведомства решают проблему построения единых систем и автоматизированного взаимодействия с клиентами. Буквально несколько недель назад эти ведомства получили одобрения Мирового банка на выделение средств на автоматизацию в размере $140 и 150 млн. соответственно. Это очень серьезное достижение, тем более что финансирование Мировым банком несет проектный характер. Бюджетное финансирование же определяется ежегодно, причем оно, как известно, имеет особенность секвестироваться в зависимости от цены нефти, дефицита бюджета или других напастей. А любой ИТ-проект, в процессе внедрения, будучи отложенным на пару лет, устаревает и обесценивает уже вложенные инвестиции на 60–80%.

Высокий уровень автоматизации наблюдается в Минфине и подведомственном ему Казначействе РФ, причем оба ведомства имеют собственные стратегии развития ИТ. Значительные средства тратит Минобразования, в основном на информатизацию подведомственных учебных заведений. Предполагаемый объем реализуемой Минобразования ФЦП составляет порядка $1,5 млрд.

Минимущество и Росземкадастр также довольно неожиданно оказались среди лидеров по информатизации. Объем ФЦП по созданию единого земельного кадастра составляет свыше $1,5 млрд., причем значительные затраты идут на создание ресурсоемких ГИС-систем. Значительные средства реализуют МЭРТ и Минсвязи в процессе реализации мероприятий, предусмотренных различными ФЦП, в основном «Электронной Россией».

Минатом, ведомство, имеющее относительно небольшой штат и структуру, также попало в нашу десятку крупнейших по затратам на ИТ ведомств. Объясняется это большим проектом Минатома по построению системы контроля за ядерными отходами.

Еще одно ведомство, Госкомстат, также значится в лидерах по объемам финансирования на ИТ благодаря прошедшей недавно Всероссийской переписи населения. Серьезные затраты в ИТ осуществляют Минздрав и Госстрой.

Ранкинг ведомств по затратам и эффективности информатизации в 2001–2003 годах

Источник: CNews Analytics

Как видно из таблицы, в Топ-10 нет силовых ведомств, между тем как ФСБ, МВД и Минобороны — достаточно высокоавтоматизированные структуры. Дело в том, что практически все проекты по информатизации этих ведомств требуют либо аттестации оборудования, либо допуска к работе с закрытой информацией той или иной степени важности. Поэтому подавляющее количество конкурсов «силовики» объявляют закрытыми. Более того, доля работ, выполняемых различными управлениями автоматизации при ведомствах, в силовых ведомствах выше. Например, Минобороны наладило выпуск компьютеров самостоятельно, поскольку отдельные компоненты контролировать на предмет «закладок» дешевле, чем разбирать, просвечивать и затем снова собирать каждый компьютер.

Русские горки

11 сентября 2003 года на заседании правительства РФ Минсвязи представило доклад на основе впервые проведенного анкетирования 48 ведомств по вопросам информатизации. Несмотря на то, что выборка была неполной и достоверность анкет не проверена, это исследование выявило ряд интересных тенденций.

Анкетирование установило крайнюю неравномерность расходования средств на информатизацию среди ведомств. Так, порядка 70% всех средств по анкетным данным расходуются 6 ведомствами, реализующими, в основном, функции управления государственными финансами и собственностью. В среднем по 32 федеральным органам власти расходы на информационные технологии на одного сотрудника составили за 3 года (2001–2003) 28 тыс. рублей. При этом в пяти ведомствах данный показатель был ниже 10 тыс. рублей (см. диаграмму).

Расходы на ИТ на одного сотрудника в федеральных органах власти в 2001–2003 гг., руб.

Источник: Минсвязи РФ

Подобный разброс частично обусловлен разной информационной насыщенностью конкретных функций, выполняемых различными ведомствами, однако в целом он указывает на возрастающие диспропорции в их информационном развитии, а зачастую, также и на неэффективное использование средств при закупке дорогостоящего оборудования и технологий. Интересно отметить, что в некоторых ведомствах, являющихся лидерами по абсолютной величине затрат на информационные технологии, в частности в МНС и Минфине, расходы в расчете на 1 сотрудника близки к среднему показателю по системе федеральных органов власти.

По источникам финансирования 76,3% от общего финансирования было выделено из федерального бюджета, 3,4% составили источники внешнего кредитования и 20,3% — внебюджетные фонды и средства технической помощи. В течение последующих лет ожидается повышение значимости внешних источников финансирования в связи с планируемым выделением по 4 кредитным линиям Международного банка реконструкции и развития на внедрение информационных технологий более 19 млрд. рублей. В частности, почти 2,5 млрд. рублей из данного источника планируется израсходовать в 2004 году.

Источники финансирования ИТ-проектов в федеральных органах власти в 2001–2003 гг.

Источник: Минсвязи РФ

Анализ расходования средств показал некоторые положительные тенденции в самой структуре расходов. Так, из общего объема расходов 21% приходится на аппаратное обеспечение, 13% — на прокладку вычислительных сетей, 16% — на программное обеспечение и проектные работы, 14% — на услуги связи, 11% — на техническую поддержку, и 25% — на прочие расходы, что является достаточно сбалансированной пропорцией в отличие от ситуации более ранних периодов информатизации, когда львиная доля расходов уходила на приобретение вычислительной техники при практическом отсутствии расходов на создание информационных систем.

Структура расходов на ИТ в федеральных органах власти в 2001- 2003 гг.

Источник: Минсвязи РФ

Анализ также показал, что органы государственной власти различаются по уровню организационных и кадровых возможностей для эффективного внедрения и использования современных информационных систем. Так, из 41 ведомства, предоставившего организационную информацию, всего 14 имеют разработанные комплексные программы автоматизации, и только 30 имеют специальные структурные подразделения по информационным технологиям. Большинство ведомств испытывают нехватку высококвалифицированных сотрудников в области ИТ. Их привлечение к работе в федеральных органах власти затруднено из-за низкого уровня оплаты труда служащих в государственном секторе, уступающего аналогичному в коммерческих компаниях в 3–4 раза. Частично для решения этой проблемы, в 50% ведомств за штатом созданы подведомственные предприятия, выполняющие задачи, связанные с информационными технологиями, что, тем не менее, не позволяет полностью решить проблему обеспечения кадрами.

В целом ситуацию с информатизацией в ведомствах, по-прежнему нельзя назвать позитивной. При этом если по финансированию ведомства постепенно находят выход и общий уровень затрат на ИТ приближается к уровню стран с соизмеримым уровнем развития экономики, то множество стратегических и законодательных противоречий кажутся непреодолимыми для создания электронного государства. Порой несложная информатизация или даже изменение любых оргпроцессов может повысить эффективность и снизить стоимость деятельности, но требует изменения нескольких федеральных законов. А ряд проектов в области локальной информатизации ведомств стали возможны скорее вопреки существующему законодательству, чем благодаря ему.

Многие эксперты констатируют, что существуют технологии информатизации, вполне реально изыскать человеческие и финансовые ресурсы на внедрение этих технологий. Но существующее законодательство, доктрина безопасности, структура большинства ведомств абсолютно несовместимы с электронным государством, а политической воли все это поменять за несколько лет пока не проявилось. Сегодня для принятия одного плохого федерального закона в области ИТ нужно 2 года работы нескольких ведомств и группы депутатов. Для принятия ряда более важных решений, вроде внедрения института CIO, необходимо собрать федеральных министров и доказать необходимость принятия этого решения. А у всех свои точки зрения, интересы, планы…

Александр Чачава

Михаил Мишустин: У нас существуют ресурсы, ценность которых сомнительна и, в конечном счете, это снижает эффективность работы МНС

На вопросы CNews.ru ответил Михаил Мишустин, заместитель министра по налогам и сборам РФ. В ходе интервью обсуждается ход информатизации ведомства и планы развития ИТ на ближайшие годы.

CNews.ru: Какую роль занимают информационные технологии в деятельности МНС? Можно ли говорить, что влияние ИТ на основную деятельность министерства увеличивается?

Михаил Мишустин: Для того чтобы обеспечить эффективность работы, наша система должна работать как хорошо отлаженный, механизм, а значит — быть управляемой. Степень управляемости в значительной мере определяется тем, насколько хорошо поставлены сбор, обработка и анализ информации для принятия решения. Информационно-коммуникационные технологии становятся сегодня важнейшим фактором обеспечения эффективной результативности нашей работы. В наиболее развитых странах идет процесс перехода к качественно новым организационно-технологическим моделям организации труда, в основе которых роль главного производственного ресурса начинают играть информация и знания, не знающие материальных границ и легко перемещаемые посредством информационно-коммуникационных технологий.

Полный текст интервью

Содержание обзора

	Общие тенденции информатизации государственного управления
	Мировой опыт: много тратить не главное
	Открытое ПО — основа будущей ИТ-системы государства
	Электронные госзакупки: твердая почва под ногами
	Дерево информатизации
	Защита информации
	Готовые решения и специальные разработки